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PAIDEIA XXI

Vol. 11, Nº 1, Lima, enero-junio 2021, pp. 79-112

ISSN Versión Impresa: 2221-7770; ISSN Versión Electrónica: 2519-5700

ORIGINAL ARTICLE / ARTÍCULO ORIGINAL

EVOLUTION OF URBAN PLANNING IN PERU 1946

- 2021: FROM NORMATIVE URBAN PLANNING TO

SUSTAINABLE URBAN DEVELOPMENT PLANNING

EVOLUCIÓN DE LA PLANIFICACIÓN URBANA EN

EL PERÚ 1946 - 2021: DE LA PLANIFICACIÓN

URBANA NORMATIVA A LA PLANIFICACIÓN DEL

DESARROLLO URBANO SOSTENIBLE

Rodolfo Francisco Castillo-García1, 2

1 Ponti cia Universidad Católica del Perú. Lima, Perú.

2 Escuela de Posgrado de la Universidad Ricardo Palma. Santiago de Surco, Lima, Perú.

* Corresponding Author: E-mail: rofrancast@yahoo.com

Rodolfo Francisco Castillo-García: https://orcid.org/0000-0002-0316-5201

ABSTRACT

doi:10.31381/paideia.v11i1.3783

This article constitutes an approach to the study of the evolution of urban

planning in Peru in the period 1946-2021, based on the legal framework and

the institutional framework in the country, and based also on the contemporary

urban planning approaches that have in uenced it. In this virtue, an identi cation

of periods in the evolution of urban planning in Peru is proposed and developed:

1946-1968, 1969-1980, 1981-1991, 1992-2005 and 2006-2021, which could

mean an evolution since the “normative urban planning” of the  rst decades

of the 20th century, to the “planning of sustainable urban development” in the

second decade of the 21st century.

Keywords: urban planning - normative urban planning - sustainable urban

development planning

RESUMEN

El presente artículo constituye una aproximación al estudio de la evolución

de la plani cación urbana en el Perú en el periodo 1946-2021, en función del

marco legal y del marco institucional en el país, y de los enfoques de plani cación

http://revistas.urp.edu.pe/index.php/Paideia

Castillo-García

PAIDEIA XXI

urbana contemporánea que han inuido en ella. En esta virtud, se plantea y

desarrolla una identicación de periodos en la evolución de la planicación

urbana en el Perú: 1946-1968, 1969-1980, 1981-1991, 1992-2005 y 2006-2021,

que podría signicar una evolución desde la “planicación urbana normativa”

de las primeras décadas del siglo XX, a la “planicación del desarrollo urbano

sostenible” en la segunda década del siglo XXI.

Palabras clave: planicación urbana - planicación urbana normativa - pla-

nicación del desarrollo urbano sostenible.

INTRODUCCIÓN

Los datos del Instituto Nacional

de Estadística e Informática del Perú

(INEI), señalan que en el 2017 el 75%

de la población nacional era urbana,

cuando en el 2007 lo era el 72%, en

1993 el 65%, en 1961 el 47% y en

1940 la población urbana sólo llega-

ba al 36%. Actualmente, se estima

que no menos del 77% de la población

nacional es urbana. Y en el 2017, el

48% de la población total del país vi-

vía en alguna de las 15 ciudades más

habitadas (INEI, 2017). Asimismo, el

Producto Nacional Urbano (PNU) re-

presentaba en 1990 alrededor del 85%

de la economía nacional, cuando en

1972 llegaba al 79%, y en 1950 repre-

sentaba el 63% (Castillo & Mendoza,

1991). Actualmente, se estima que el

PNU debe signicar no menos del 90%

del PBI Nacional.

Es decir, existe un “proceso soste-

nido de urbanización de la población y

de la economía del país” en las últimas

ocho décadas, por lo que es altamente

probable que el futuro del desarrollo

del Perú se decida fundamentalmente

en nuestras ciudades.

Y la “planicación urbana” en el

Perú, como uno de los instrumentos

técnicos normativos y de gestión para

orientar y regular dicho proceso de

urbanización, ha ido evolucionando

desde sus inicios en 1946 hasta la

actualidad, recibiendo inuencias los

principales enfoques de planicación

urbana contemporánea: planicación

urbana normativa (Fernández-Güell,

1997), planicación urbana estraté-

gica (CIDEU, 1993), planicación ur-

bana ambiental (INADUR, 2001), go-

bernanza urbana (De Mattos, 2001),

y planicación del desarrollo urbano

sostenible (Castillo, 2012, 2020a).

este contexto, el objetivo del pre-

sente artículo es presentar una aproxi-

mación al estudio de la evolución de la

planicación

urbana en el Perú en el

periodo 1946-2021, en función del

marco legal y del marco institucional

en el país, y de los enfoques de pla-

nicación urbana contemporánea en

Europa y América que han inuido en

ella. Asimismo, plantear aportes y re-

tos futuros para encarar de una mejor

manera la “planicación del desarrollo

urbano sostenible” en el país.

Sustainable urban development planning

PAIDEIA XXI

MATERIALES Y MÉTODOS.

Para ello, se hace una revisión bi-

bliográca sobre los conceptos de de-

sarrollo (Castillo, 2005; Uribe, 2008),

desarrollo sostenible (Pearce & Tur-

ner, 1990; IGAC, 1998; Castillo, 2005,

2018; UNESCO, 2012; ONU, 2015;

Pupphachai & Zuidema, 2017), desa-

rrollo urbano (MVCS, 2011; Castillo,

2012; 2018), desarrollo urbano sos-

tenible; Ortega, 2001; Castillo, 2010,

2020a; MVCS - PNC, 2013; Tang & Lee,

2016; Yigitcanlar & Kamruzzaman,

2015; Yigitcanlar & Teriman, 2015;

Sofeska, 2016; MVCS, 2016; Guzmán

et al., 2017; Yang et al., 2017; Salet

& Vries, 2018; Simwanda & Muraya-

ma, 2018; Webb et al., 2018; Medeiros

& Van Der Zwet, 2019; Surya et al.,

2021) y planicación urbana (MVCS,

1985; CIDEU, 1993; Fernández-Güell,

1997; De Terán, 1999; INADUR, 2001;

De Mattos, 2001; Sofeska, 2016; Mo-

tieyan & Mesgari, 2017; Castillo,

2020a; Yañez-Soria, 2020).

Y se identicaron cuáles son los

principales enfoques de planicación

urbana contemporánea en Europa y

América: planicación urbana nor-

mativa (Fernández-Güell, 1997), pla-

nicación urbana estratégica (CIDEU,

1993; Fernández-Güell, 1997), plani-

cación urbana ambiental (INADUR,

2001), gobernanza urbana (De Mattos,

2001), y planicación del desarro-

llo urbano sostenible (Castillo, 2005,

2012, 2020a).

Asimismo, se identicó el marco

legal básico de la gestión urbana en

el Perú entre los años 1946 y 2021

(Constituciones políticas, leyes orgá-

nicas de municipalidades y reglamen-

tos de acondicionamiento territorial,

desarrollo urbano, medio ambiente y

gestión de riesgos de desastres, entre

otras normas). Y luego se identicaron

cuáles fueron o son las instituciones

claves en la gestión urbana del país en

dicho periodo (ONPE, IPL, MVC, INA-

DUR, IMP, MTCVC, MVCS, entre otras

instituciones).

En función de todo ello, se plantea

y desarrolla una identicación de

diferentes periodos en la evolución de la

planicación urbana en el Perú: 1946-

1968, 1969-1980, 1981-1991, 1992-

2005 y 2006-2021; considerando el

contexto político y económico, el marco

legal e institucional antes indicados, y

los enfoques de planicación urbana

contemporánea identicados que han

inuido en ella.

Y nalmente, se plantean aportes

para encarar de una mejor manera

la “planicación del desarrollo urba-

no sostenible” en el país, a partir de

cambios de paradigmas y actitudes, de

reformas constitucionales e institucio-

nales, y de propuestas para la formu-

lación aplicación e implementación de

leyes generales y planes nacionales de

desarrollo, de ordenamiento territorial,

de desarrollo urbano y de vivienda.

Aspectos Éticos

El autor declara que no presenta

ningún aspecto ético según normativi-

dad nacional e internacional.

RESULTADOS Y DISCUSIÓN

El marco legal básico de la gestión

del desarrollo urbano en el Perú en-

Castillo-García

PAIDEIA XXI

tre los años 1946 y 2021, ha estado

constituido básicamente por las tres

Constituciones Políticas que ha tenido

el país en este periodo (1933, 1979 y

1993)(CR, 1933, 1979, 1993), y por un

conjunto de disposiciones normativas,

que incluyen cuatro leyes orgánicas de

Municipalidades (leyes de 1892, 1981,

1984 y 2003), y cuatro reglamentos de

acondicionamiento territorial, desa-

rrollo urbano y medio ambiente (1985,

2003, 2011, 2016), entre otras.

El marco institucional en este pe-

riodo 1946-2021 ha estado signado

por la creación e inuencia de insti-

tuciones claves en la gestión urbana

del país, que inuyeron en el desa-

rrollo de la planicación urbana en el

Perú, como son los casos de la Oci-

na Nacional de Planeamiento y Urba-

nismo - ONPU (1946), el Instituto de

Planeamiento de Lima - IPL (1961), el

Ministerio de Vivienda y Construcción

- MVC (1969), el Instituto Nacional de

Desarrollo Urbano - INADUR (1981),

el Instituto Metropolitano de Plani-

cación - IMP (1991), el Ministerio de

Transportes, Comunicaciones, Vivien-

da y Construcción - MTCVC (1992), el

Ministerio de Vivienda, Construcción

y Saneamiento - MVCS (2001), y el

Programa Nuestras Ciudades - PNC

del MVCS (2012), entre otras.

Y los principales enfoques de pla-

nicación urbana contemporánea en

Europa y América que se identican

son los siguientes: planicación ur-

bana normativa (Fernández-Güell

1997), planicación urbana estraté-

gica (Fernández-Güell 1997; CIDEU,

1993), planicación urbana ambiental

(INADUR, 2001), gobernanza urbana

(De Mattos, 2001), y planicación del

desarrollo urbana sostenible (Castillo,

2005, 2012 y 2020a).

En función de ello, se plantea y

desarrolla una identicación de dife-

rentes periodos en la evolución de la

planicación urbana en el Perú: 1946-

1968, 1969-1980, 1981-1991, 1992-

2005 y 2006-2021; considerando el

marco legal e institucional antes indi-

cados, y los enfoques de planicación

urbana contemporánea identicados

que han inuido en ella.

En el periodo 1946-1968 se da el

inicio de la “planicación urbana nor-

mativa”. En el periodo 1969-1980 ocu-

rre la consolidación de la “planica-

ción urbana normativa”. En el periodo

1981-1991 se concreta el inicio de la

“planicación urbana ambiental”. En

el periodo 1992-2005 sucede la con-

solidación de la “planicación urbana

ambiental” y el inicio de la “planica-

ción urbana ambiental estratégica”. Y

nalmente, en el periodo 2006-2021

se dan las primeras aproximaciones a

la “planicación del desarrollo urbano

sostenible”.

En suma, la evolución de la plani-

cación urbana en el Perú en el periodo

1946-2021 podría signicar una evo-

lución desde la “planicación urbana

normativa” de las primeras décadas

del siglo XX a la “planicación del de-

sarrollo urbano sostenible” en la se-

gunda década del siglo XXI.

REVISIÓN BIBLIOGRÁFICA DEL DE-

SARROLLO AL DESARROLLO SOS-

TENIBLE

El “desarrollo” (o progreso) es un

término cuyo uso inicial se localiza en

Sustainable urban development planning

PAIDEIA XXI

las ideas de los utópicos del Renaci-

miento, mientras que su empleo más

preciso pertenece ya a los economis-

tas, cientícos sociales y responsa-

bles de políticas públicas en el Siglo

XX. Como toda noción, la de desarro-

llo cuenta con un inicio en el tiempo

y representa los intereses de quienes

movilizan recursos y hablan de ma-

nera autorizada sobre ella. Desde los

planteamientos más centrados en la

economía, pasando por los ambienta-

listas y hasta por los más sociológicos

y los políticos, así como por aquellos

que enfatizan la buena gestión y la go-

bernabilidad (Uribe, 2008).

Recogiendo los aportes de diversos

planteamientos, se puede denir que

el “desarrollo” es un proceso de cambio

o transformación que se genera en el

entorno biológico, económico, social,

político, cultural y/o físico - ambien-

tal del ser humano. Dicho proceso de

cambio se caracteriza por la genera-

ción de riqueza, la elevación de calidad

de vida de población, la incorporación

de innovaciones tecnológicas, el mejo-

ramiento del hábitat, la promoción de

valores éticos, cívicos y sociales, y por

una gestión de gobierno eciente y le-

gítima (Castillo, 2005).

En cambio, el “desarrollo sosteni-

ble” implica un cambio muy impor-

tante en cuanto a la idea de sustenta-

bilidad, principalmente ecológica, y a

un marco que daba también énfasis al

contexto económico y social del desa-

rrollo (UNESCO, 2012).

En ese sentido, el “desarrollo sos-

tenible” es entendido como un proce-

so de cambio integral y multisectorial

orientado al aumento de los benecios

del desarrollo económico, a su distri-

bución social, al respeto a la identidad

cultural y étnica, al mantenimiento de

los servicios y la calidad de los recur-

sos naturales y del territorio, al forta-

lecimiento de una gestión pública e-

ciente y transparente, y a la participa-

ción democrática de sociedad civil en

dicho proceso (Pearce & Turner, 1990;

IGAC, 1998).

Sin embargo, es necesario ser cons-

ciente que al respecto no existe una

unanimidad de pensamiento, existien-

do diversas posturas, interpretaciones

y matices con respecto al “desarrollo

sostenible”. Fernández (2000) sostiene

que el concepto de “desarrollo soste-

nible” parece constituir una reexión

interna al modo de producción domi-

nante, que si bien no deja de esgrimir

argumentos críticos, procura analizar

precisamente la viabilidad cada vez

más comprometida del presente modo

productivo capitalista. Es decir, una

especie de discurso un tanto adaptati-

vo o realista, que en denitiva alienta

un cierto objetivo de calidad de vida

urbana mínima, basada en la posibi-

lidad de una reorganización del modo

productivo que asegure tales estánda-

res elementales (Fernández, 2000).

Por otro lado, Allen (1994) citado

por Fernández (2000), intenta resu-

mir el “desarrollo sostenible” como el

campo de articulación de los subsis-

temas social (habitabilidad), econó-

mico (equidad y eciencia) y ecológico

(sustentabilidad); es decir, el espacio

conceptual en que interactúan las ló-

gicas o nes de cada subsistema. Y

desde una perspectiva crítico - ideoló-

gica, Leff (1994) citado por Fernández

Castillo-García

PAIDEIA XXI

(2000), sitúa el “desarrollo sostenible”

en la disyuntiva si el problema de éste

radica en un límite económico absolu-

to de la explotación capitalista de los

recursos en condiciones de racionali-

dad ecológica, o en el acceso social a

los bienes naturales y a la propiedad

de los medios naturales y tecnológicos

de producción que determinan en úl-

tima instancia la apropiación de la ri-

queza; optando por lo segundo.

En todo caso, la Asamblea General

de la Organización de las Naciones

Unidas - ONU aprobó el 25 de

Septiembre de 2015 la “Agenda 2030

para el Desarrollo Sostenible”, que

establece 17 Objetivos de Desarrollo

Sostenible, entre los que incluye el

objetivo de “ciudades y comunidades

sostenibles”. Esta nueva estrategia

regirá los programas mundiales y

nacionales de desarrollo con miras

al 2030. Y los Estados se han

comprometido a movilizar los medios

necesarios para su implementación

(ONU, 2015).

En este contexto, el “desarro-

llo sostenible” debería ser entendido

como un proceso de cambio integral,

multisectorial y positivo en un país,

región o localidad, orientado al logro

de objetivos y metas referidos a ocho

componentes básicos: promoción de

valores y derechos humanos, compe-

titividad económica, equidad social,

respeto a diversidad cultural y étnica,

funcionalidad territorial, sustentabili-

dad ambiental, gestión de riesgos de

desastres, y gobernanza democrática

(Castillo, 2010).

REVISIÓN BIBLIOGRÁFICA DEL DE-

SARROLLO URBANO AL DESARRO-

LLO URBANO SOSTENIBLE

Uno de los seis componentes del

“desarrollo” antes mencionados, “el

mejoramiento del hábitat”, incluye al

medio ambiente natural y al medio

ambiente construido; y éste último a

su vez, incluye a los centros poblados

urbanos y rurales, lo que conduce a

la preocupación por denir qué es el

“desarrollo urbano”.

El “desarrollo urbano” es un pro-

ceso dinámico de concentración de

población y actividades en ciudades,

centros poblados o asentamientos

humanos en general, que compren-

de al crecimiento físico de las ciuda-

des (usos del suelo, infraestructura

básica, vivienda, servicios públicos y

equipamiento urbano que demanda la

población concentrada), la elevación

de los niveles de vida de población

asentada, el mejoramiento del hábitat

y de su entorno ecológico, y la conso-

lidación de una cultura citadina. Sin

embargo, tradicionalmente la norma-

tiva municipal vigente en el Perú ha

puesto énfasis en el crecimiento físico

de las ciudades, y más recientemente

también en el mejoramiento del há-

bitat y el entorno ecológico (Castillo,

2005).

El Ministerio de Vivienda, Cons-

trucción y Saneamiento del Perú

(MVCS) denía que el “desarrollo ur-

bano” era un proceso de ordenamiento

y adecuación de los centros poblados

en el ámbito urbano y rural, a través

de la planeación en sus aspectos que

promueve el incremento de las activi-

dades humanas y el mejoramiento de

Sustainable urban development planning

PAIDEIA XXI

las condiciones de vida de la pobla-

ción, mediante el acceso a bienes, ser-

vicios, infraestructuras y equipamien-

tos adecuados, en un medio ambien-

te saludable que no comprometa las

necesidades de generaciones futuras

(MVCS, 2011).

En este contexto general, surge la

necesidad de conjugar el “desarrollo

sostenible” con el “desarrollo urbano”

y generar una síntesis de dicha con-

jugación. Sin embargo, el concepto

emergente de “desarrollo urbano sos-

tenible” requiere de una construcción

teórica más elaborada y de una aplica-

ción operativa en la planicación ur-

bana (Tang & Lee, 2016); ya que equi-

vocadamente se le suele constreñir

sólo al manejo adecuado de la interac-

ción entre el desarrollo urbano físico

y el medio ambiente (INADUR, 2001;

Castillo, 2012).

En ese sentido, la Estrategia Te-

rritorial Europea - ETE, adoptada por

los Estados miembros y la Comisión

Europea en 1999, establece objetivos

territoriales para la Unión donde las

ciudades ocupan un lugar central. En

efecto, propone el objetivo de un sis-

tema urbano equilibrado y policéntri-

co como pieza clave para la cohesión

territorial europea (MMA, 2001). Para

ello, establece pautas como el refor-

zamiento de las estructuras urbanas

como factores de calidad de vida y

competitividad económica, otorgando

un papel a los distintos tipos de ciu-

dades; el mejoramiento de su accesi-

bilidad y conexión; y la aplicación de

criterios de “sostenibilidad” en el seno

de cada ciudad y en su relación con

el territorio circundante, para reducir

los efectos y poner en valor el patrimo-

nio natural y cultural (Ortega, 2001).

Así, para que la ciudad constituya

la base para las estrategias de “soste-

nibilidad urbana” se trata de integrar

la calidad de vida y la vitalidad econó-

mica mediante una mejor distribución

y lucha contra la exclusión; optimizar

su relación con el territorio circundan-

te para reducir sus efectos o huella

ecológica; denir fórmulas innovado-

ras de gobierno urbano, de participa-

ción público - privada y de cooperación

en todos los ámbitos institucionales; y

deben utilizarse todas las herramien-

tas políticas, legislativas y nancieras

disponibles y las medidas para inuir

en el mercado y las conductas (Ortega,

2001).

En esa perspectiva, el “desarrollo

urbano sostenible” debería ser enten-

dido como un proceso de cambio in-

tegral, multisectorial y positivo en los

centros urbanos que involucra nueve

componentes básicos: complementa-

riedad urbano - territorial, competi-

tividad urbana, funcionalidad urba-

na, calidad urbanística y paisajística,

sustentabilidad ambiental, gestión de

riesgos de desastres, equidad social

urbana, identidad cultural, y gober-

nanza urbana (Castillo, 2010, 2018;

MVCS - PNC, 2015; Sofeska, 2016).

El MVCS dene que el “desarrollo

urbano sostenible” es el proceso de

transformación política y técnica de los

centros poblados urbanos y rurales,

así como de sus áreas de inuencia,

para brindar un ambiente saludable

a sus habitantes, ser atractivos cultu-

ral y físicamente, con actividades eco-

nómicas ecientes, ser gobernables y

Castillo-García

PAIDEIA XXI

competitivos, aplicando la gestión del

riesgo de desastres y con pleno respe-

to al medio ambiente y la cultura, sin

comprometerla capacidad de las gene-

raciones futuras para satisfacer sus

necesidades (MVCS, 2016).

La Conferencia de las Naciones

Unidas sobre la Vivienda y el Desarrollo

Urbano Sostenible - Hábitat III, aprobó

la “Nueva Agenda Urbana” el 20 de

Octubre de 2016, refrendada por la

Asamblea General de las Naciones

Unidas el 23 de Diciembre de 2016.

Dicha Agenda rearma el compromiso

mundial con el “desarrollo urbano

sostenible” como un paso decisivo

para el logro del “desarrollo sostenible”

de manera integrada y coordinada

a nivel mundial, nacional, regional y

local. Y su aplicación contribuirá a la

implementación de la “Agenda 2030

para el Desarrollo Sostenible”.

La “Nueva Agenda Urbana” presen-

ta un cambio de paradigma basado en

la ciencia de las ciudades; establece

normas y principios para la planica-

ción, construcción, desarrollo, gestión

y mejora de las zonas urbanas en sus

cinco pilares de aplicación principales:

políticas urbanas nacionales, legisla-

ción y normativas urbanas, planica-

ción y diseño urbano, economía local

y nanzas municipales, e implemen-

tación local (ONU, 2016).

ENFOQUES DE PLANIFICACIÓN

URBANA CONTEMPORÁNEA

La “planicación” es una disciplina

orientada al establecimiento de políti-

cas, estrategias y acciones que permi-

ten transitar desde un presente con-

siderado inadecuado o poco deseable,

hacia situaciones más satisfactorias

alcanzables en el futuro, inmediato y

mediato, dirigido a lograr ciertos obje-

tivos y metas de desarrollo, utilizando

ecazmente los recursos disponibles

(INADUR, 2001).

Cuando la “planicación” se aplica

a la temática del desarrollo surge la

“planicación del desarrollo”, que es

un proceso racionalizador que asesora

en la toma de decisiones para la orien-

tación del proceso de desarrollo del

país. En esa virtud, propone alternati-

vas de políticas públicas y estrategias

de desarrollo. Así, es una disciplina y

actividad pública, privada, técnica y

política, que involucra a equipos téc-

nicos, gobierno, instituciones y socie-

dades locales, regionales y nacionales

en un proceso complejo, permanente

e integral que comprende un sistema

orgánico de ámbitos, niveles, horizon-

tes, mecanismos e instancias (CEPAL,

2010).

Cuando la “planicación del desa-

rrollo” se aplica al ordenamiento de los

centros urbanos y ciudades, surge la

“planicación urbana”, que tradicio-

nalmente ha sido la disciplina cuyo

propósito es la previsión, orientación

y promoción del acondicionamiento

físico de los centros urbanos y la re-

gulación de los usos del suelo urbano

(MVCS, 1985). Se ocupa de investigar

y formular el tratamiento de los con-

ictos en la ocupación del suelo en las

ciudades, con la nalidad de orientar

racionalmente el desarrollo urbano.

También constituye una estrategia

para administrar la ciudad, a n que

el desarrollo urbano pueda alcanzar

ciertas metas de carácter social, por

Sustainable urban development planning

PAIDEIA XXI

ello adopta dos importantes caracte-

rísticas: la acción y la gestión (IMP,

1992). En esa perspectiva, es una es-

trategia compleja de gestión social de

los procesos de transformación del de-

sarrollo urbano (Fernández, 2000).

Sin embargo, la “planicación ur-

bana contemporánea” ha sido aplica-

da y se aplica con diferentes enfoques

teórico - metodológicos de planica-

ción urbana: (Castillo, 2005; 2012).

 La “planicación urbana normati-

va”, enfoque que se caracteriza por

el énfasis en la formulación de pla-

nes físico - espaciales, diseñados

en función de una imagen objetivo

de largo plazo; y por la intención de

regulación normativa de los usos

del suelo, basada en un urbanismo

tecnócrata y positivista (Fernán-

dez-Güell, 1997).

 La “planicación urbana estratégi-

ca”, enfoque orientado a posicionar

a la ciudad, en función de las mejo-

res oportunidades que ofrece el en-

torno globalizado y de las fortalezas

de cada ciudad, a través de la con-

creción de megaproyectos urbanos

(CIDEU, 1993; Fernández-Güell,

1997).

 La “planicación urbana ambien-

tal”, entendida como el enfoque que

incorpora la sustentabilidad am-

biental en el proceso planicador

de las ciudades, para un manejo

adecuado de la relación entre desa-

rrollo urbano y medio ambiente, a

n de aminorar las consecuencias

ambientales negativas (INADUR,

2001).

 La “gobernanza urbana”, enfoque

entendido como una estrategia

compleja de gestión social e insti-

tucional de los procesos de trans-

formación del desarrollo urbano,

a n de lograr acuerdos entre los

actores económicos, sociales e ins-

titucionales involucrados, para ir

procurando la corrección incre-

mental de los principales proble-

mas que afectan la evolución de las

ciudades (De Mattos, 2001).

 La “planicación del desarrollo

urbano sostenible”, enfoque que

inicialmente postulaba la incorpo-

ración de la sustentabilidad am-

biental, la competitividad urbana

y la equidad social urbana en el

desarrollo de la ciudad. Sin em-

bargo, aún se maneja en términos

teóricos y académicos, pero no ha

sido asimilada sucientemente en

términos legales y normativos en

la mayoría de los países (Castillo,

2005; 2012).

En ese sentido, se requiere de un

“enfoque integrador emergente” que

recoja los aportes de los diferentes

enfoques de planicación urbana

moderna y supere sus respectivas

limitaciones; a n de constituir una

planicación urbana más viable, ecaz,

eciente y socialmente legitimada en

el tratamiento, previsión y promoción

del desarrollo urbano sostenible de las

ciudades (Castillo, 2005; 2012).

La utilización conjunta de enfoques

complementarios de “planicación ur-

bana” puede ser una manera de inte-

grar diferentes actividades y asegurar

una nalidad y una dirección común

(Fernández-Güell, 1997). Es claro que

la redenición de la “planicación ur-

bana” puede alcanzar a la revisión de

Castillo-García

PAIDEIA XXI

su naturaleza, de la formulación de

sus objetivos, de las formas concretas

de materialización, de sus instrumen-

tos técnicos y de sus instancias opera-

tivas (Fernández, 2000).

En este contexto, la “planicación

del desarrollo urbano sostenible” pue-

de constituir ese “enfoque integrador

emergente”, que debería entenderse

como un proceso técnico, social y polí-

tico que se concreta en un instrumen-

to técnico - normativo y de gestión

denominado “plan de desarrollo urba-

no”, que está orientado a prever, pro-

curar, promover y regular la conjuga-

ción equilibrada de los nueve compo-

nentes básicos del “desarrollo urbano

sostenible” ya mencionados (Castillo,

2012, 2018; Sofeska, 2016).

En suma, la “planicación urba-

na” se debe abrir a los planteamientos

del “desarrollo urbano sostenible”, y a

la realización de las buenas prácticas

de la gestión inteligente (es decir, a la

gobernabilidad); a n de producir el

perfeccionamiento de los sistemas y de

los instrumentos del urbanismo, con el

nuevo y mayor conocimiento de la cam-

biante e impredecible naturaleza de los

comportamientos reales del desarrollo

urbano, replanteados en muchos as-

pectos procedimentales y de gestión, li-

berados de su carga de voluntarismo y

de su improcedente empeño de no con-

tar con el mercado. Enriquecidos tam-

bién por una mayor consideración de

los problemas ambientales y por la asi-

milación de nuevas formas de pactar

con la arquitectura (De Terán, 1999;

Enguita-Puebla, 2000).

No obstante, no sería conveniente

idealizar en extremo las posibilidades

de este tipo de “enfoques de plani-

cación urbana”, en la medida en que

está vinculado con el conicto social,

en el que el capital inmobiliario y los

movimientos sociales urbanos juegan

un papel fundamental en la realidad

urbana y en el tipo de crecimiento po-

sible de las ciudades latinoamericanas

(Castillo, 2012).

Es probable que el fracaso de la

ciudad moderna no sea una conse-

cuencia ligada a la “planicación ur-

bana tradicional”, sino más bien al

despliegue de fenómenos inéditos del

movimiento de la capitalización y al

surgimiento de nuevas instancias de

concentración de la inversión y de for-

mas de captación de rentas diferen-

ciales. Así, el discurso innovativo que

surge del “paradigma sostenible” no

sólo debe orientarse en su expresión

urbana, a criticar el modo técnico -

conceptual de la “planicación urba-

na”, sino a desmontar analíticamente

y demostrar las limitaciones que el

modo productivo capitalista instaura

en la dinámica del desarrollo urbano

(Fernández, 2000).

EVOLUCIÓN DE LA PLANIFICACIÓN

URBANA EN EL PERÚ 1946 - 2021

Considerando el contexto político

y económico del país, el marco legal

e institucional anteriormente mencio-

nado, y la inuencia de los enfoques

de planicación urbana contemporá-

nea mencionados, se pueden identi-

car los siguientes periodos en la evo-

lución de la planicación urbana en el

Perú entre 1946 y el 2021:

Sustainable urban development planning

PAIDEIA XXI

Período 1946 - 1968

Este periodo de la evolución de

la planicación urbana en el Perú

se inscribe, en lo político, en un pe-

riodo de “reformismo civil modera-

do” (Palacios, 2005); que abarcó los

gobiernos de José Luís Bustamante

y Rivero (1945-1948), Manuel Odría

(1948-1956), Manuel Prado Ugarteche

(1956-1962), Junta Militar de Gobier-

no (1962-1963) y Fernando Belaúnde

(1963-1968); en los que no se llegaron

a emprender las reformas agraria ni

industrial. Se caracterizaron por una

expansión económica, el desarrollo de

la infraestructura y los servicios del

Estado, y el inicio de la migración de

población andina a Lima y a las princi-

pales ciudades del país, lo que llevó a

un proceso de urbanización en el país,

con demandas sociales que el Estado

no pudo atender dado el crecimiento

moderado de la economía, iniciándose

un proceso de desborde popular, que

generaría una crisis del Estado en los

años 80 (Matos-Mar, 1984).

Y en lo económico, se inscribe en el

periodo de “implantación y desarrollo

del modelo de sustitución de importa-

ciones”, que se acentuó a partir de los

años 40 del siglo XX. En este periodo,

el Estado asumió un papel muy acti-

vo en el proceso económico, creando

una serie de empresas públicas en

sectores claves, como transportes, te-

lecomunicaciones, petróleo, gas, side-

rurgia, alimentación y textil, a n de

proteger a la industria nacional frente

a productores extranjeros y de acele-

rar la industrialización. Se frenaron

las importaciones con una política

maniestamente proteccionista. La in-

dustria nacional, al no competir en los

mercados internacionales, tuvo bajos

niveles de productividad y producía

únicamente para el mercado nacional,

lo que le impedía alcanzar economías

de escala (Pampillón, 2003: 40).

En este periodo, el marco legal bá-

sico estaba congurado por la Cons-

titución del Perú de 1933 y la Ley Or-

gánica de Municipalidades de 1892. Y

el marco institucional estaba liderado

por la Ocina Nacional de Planeamien-

to y Urbanismo - ONPU, creada por la

Ley N° 10723 de 1946 (CR, 1946), que

se encargó de la planicación urbana

en el país; y en el nivel académico, por

el Instituto de Planeamiento de Lima -

IPL en 1961.

n el campo normativo, después

de dos sencillos reglamentos emitidos

en 1924 y en 1931, se dictó en 1955

el primer Reglamento de Urbanizacio-

nes y Subdivisión de Tierras y en 1964

el segundo; normatividad que a partir

de 1971 pasó a formar parte del Re-

glamento Nacional de Construcciones

y en el 2006 del Reglamento Nacional

de Edicaciones. En estos sucesivos

reglamentos se fueron introduciendo

mejoras, pero también se mantuvieron

aspectos negativos, como las parcela-

ciones semirústicas y semiurbanas que

por sus características de trazado y

baja densidad de población son un se-

rio problema para las ciudades que, al

alcanzarlas en su crecimiento, encuen-

tran insuciente vialidad y carencia de

equipamientos urbanos (Panizo, 2008).

La ONPU constituyó la primera ins-

titución pública dedicada al planea-

miento físico de centros poblados en el

Perú, marcando así el inicio de la pla-

Castillo-García

PAIDEIA XXI

nicación urbana en el país. Ese fue el

inicio de la “planicación urbana nor-

mativa” en el Perú (INADUR, 1984).

Así, durante los primeros años, los

estudios urbanos que realizó incidie-

ron básicamente en los aspectos físi-

co - geográcos y físico - funcionales.

Posteriormente, se fueron incorporan-

do y profundizando otros enfoques

teóricos y temas que enriquecieron los

resultados de los estudios urbanos.

El ejemplo más signicativo de este

periodo, fue la formulación del Plan

de Desarrollo Metropolitano de Lima

1968-1980 - PLANDEMET (1967), con

el que avanzó la planicación urbana

normativa en el Perú.

Este Período 1946 - 1968 a su vez,

se puede subdividir en las siguientes

Etapas:

Etapa 1946 - 1956

En esta etapa existió un enfoque

incipiente en el estudio del proceso

urbano, ya que predominaba una vi-

sión urbanística de la ciudad, como

inuencia del urbanismo funcionalis-

ta que se desarrolló en Europa en las

primeras décadas del siglo XX.

Asimismo, los planes urbanos fue-

ron muy elementales, sobre la base

de un urbanismo pragmático, y se re-

ferían básicamente a aspectos físico

- geográcos, de zonicación urbana

(usos de suelo residencial, comercial,

industrial, recreativo, etc.) y esque-

mas viales. Hasta ese momento, los

aspectos ambientales no se desarro-

llaban explícitamente como tales, sino

implícitos en el tema de recreación y

áreas verdes. Ejemplos paradigmáti-

cos de esta etapa fueron el Plan Piloto

de Lima (1949) y el Plan Regulador de

Lima (1956).

Etapa 1956 - 1960

En esta etapa, se incorporaron

otros aspectos en la planicación ur-

bana peruana como el antropológico,

económico y social, además del as-

pecto físico - geográco. Es la etapa

cuando la planicación urbana recibió

alguna inuencia de la antropología

cultural, que produjo, por ejemplo, un

estudio del escritor José María Argue-

das sobre la Feria de Huancayo, para

el Plan Regulador de Huancayo (1960)

de la ONPU.

Etapa 1961 - 1967

En esta etapa, la planicación ur-

bana en el Perú siguió enriquecién-

dose con aportes del ecologismo ur-

bano y del empirismo, enfoques de la

sociología norteamericana; así como

de la planicación regional. La ONPU

empezó un proceso de descentraliza-

ción creándose las Ocinas Regionales

(Chimbote, Piura, etc.). Se comenzaron

los intentos de coordinación multisec-

torial regional para la elaboración de

planes urbanos, pero existió el peligro

de ruptura de ella en el nivel central

(INADUR, 1984).

En esta etapa, la Escuela Nacional

de Ingenieros (hoy Universidad Nacio-

nal de Ingeniería - UNI) acogió en 1951

al Instituto de Urbanismo, fundado en

1944 bajo el liderazgo del Arq. Fernan-

do Belaúnde Terry, como programa

para formar planicadores urbanos

(Dorich, 1996).

Y en 1961, se creó el Instituto de

Planeamiento de Lima - IPL, a partir

Sustainable urban development planning

PAIDEIA XXI

del citado Instituto de Urbanismo, con

nanciamiento de la Organización de

Estados Americanos - OEA, a través

del Programa Interamericano de Pla-

neamiento Urbano y Regional - PIA-

PUR, que aportó una corriente bene-

ciosa para la planicación urbana, ya

que metodológicamente se incorporó

el nivel regional en estudios urbanos;

es decir, el enfoque urbano-regional

de los asentamientos humanos. La in-

uencia del IPL se trasladó a los or-

ganismos públicos a partir de 1965

(Castillo, 2012, 2005).

Así se tiene, por ejemplo, un es-

tudio sobre Polos de Desarrollo en el

Perú en ocho regiones; y otro estudio

sobre el Sistema Urbano Nacional y su

relación con los Proyectos de Inversi-

ón; que constituyen aportes iniciales

para entender a las ciudades no solo

como fenómenos urbanísticos aisla-

dos, sino reconocer sus implicancias

en el desarrollo económico y el acon-

dicionamiento territorial del país (Cas-

tillo, 2005).

Etapa 1967 - 1968

Es la etapa en la que se emprendió

la elaboración del Plan de Desarrollo

Metropolitano 1968-1980 - PLANDE-

MET, por un convenio entre la ONPU

y la Municipalidad de Lima. En dicho

estudio se consideraron aspectos eco-

nómicos, físico - espaciales, sociales e

institucionales en el estudio de la ciu-

dad de Lima, dentro de un ecléctico

con inuencia del urbanismo funcio-

nalista, del ecologismo urbano y del

empirismo norteamericano.

Período 1969 - 1980

Este periodo de la evolución de la

planicación urbana en el Perú se in-

scribe, en lo político, en un periodo

de “reformismo militar” del autodeno-

minado Gobierno Revolucionario de

las Fuerzas Armadas, que abarcó los

gobiernos de Juan Velasco Alvarado

(1968-1975) y de Francisco Morales

Bermúdez (1975-1980); en cuya pri-

mera fase se emprendieron radica-

les reformas sociales y económicas,

como la expropiación de los complejos

agroindustriales de capital extranjero,

de las grandes haciendas latifundi-

stas y de los medios de comunicación

social; la imposición de controles de

precios de productos de consumo bás-

ico y del sector servicios; una reforma

agraria y una reforma educativa, la

creación de la comunidad industrial y

la propiedad social; y la nacionaliza-

ción de una serie de recursos natura-

les. Y en cuya segunda fase, a partir

de 1975, se empezó el desmontaje de

las reformas sociales y económicas, y

se convocaron a elecciones generales

para 1980 (Pease & Romero, 2013).

Y en lo económico, se inscribe en el

periodo de “estancamiento del modelo

de sustitución de importaciones”, que

duró hasta nalizada la década de los

años 80 del siglo pasado, en los cuales

se sufrió un largo período de protec-

cionismo y autosuciencia, cuando el

Estado intervino para comprar empre-

sas, otorgar subsidios, controlar mer-

cados y fortalecer poderes oligopólicos

y monopólicos. En la década de los

años 70, aumentaron las importacio-

nes debido a la subida de los precios

del petróleo; en cambio, las exporta-

Castillo-García

PAIDEIA XXI

ciones y el ahorro extranjero captado

disminuyeron por la crisis que esta-

ban atravesando los países desarrolla-

dos. Para continuar creciendo, el país

decidió endeudarse fuertemente, en

vez de frenar su crecimiento aplicando

políticas restrictivas o de ajuste que

hubiesen reducido la necesidad de

ahorro extranjero. (Pampillón, 2003:

40).

En este periodo, el marco legal

básico estaba constituido por el

Estatuto del Gobierno Revolucionario

de la Fuerza Armada y por la Ley de

Municipalidades de 1892 (CR,1892). Y

el marco institucional, estaba referido al

Ministerio de Vivienda y Construcción

- MVC, creado por el Decreto Ley Nº

17528 de 1969, que se encargó de la

planicación urbana en el país.

En este período, se consolidó la

“planicación urbana normativa”,

con la formulación y aprobación de

reglamentaciones sobre zonicación

urbana. Los planes urbanos se

hicieron más integrales en su

metodología y más interdisciplinarios

en su elaboración, pero también más

eclécticos ya que recibieron aportes de

las ciencias sociales y de las ciencias

económicas. Pero más que nada fueron

aportes metodológicos y operativos

antes que teóricos, ya que los planes

urbanos en general, trasuntaban un

urbanismo pragmático y un empirismo

en su concepción.

Ante el sismo catastróco del

31 de Mayo de 1970 en el Perú, la

seguridad física ante desastres fue

la preocupación y el antecedente

para ir abordando el tema ambiental

en los planes urbanos, pero todavía

de manera puntual y no integrada

sucientemente en los planes urbanos,

tanto teórica como metodológicamente.

Fueron importantes los estudios de

micro zonicación realizados por la

Misión Japonesa presidida por el

Profesor Morimoto, que en el siguiente

periodo fueron metodológicamente

retomados por la Universidad Nacional

de Ingeniería - UNI (INADUR, 2000).

En este Período, se realizaron planes

y/o estudios urbanos importantes

como:

 Plan de Chimbote (1970), donde se

aplicó por primera vez en el país,

la teoría de los umbrales urbanos,

gracias al aporte de la Naciones

Unidas para la reconstrucción de la

ciudad, ante los estragos del sismo

del 1970. Este plan quizás consti-

tuya el plan urbano local metodoló-

gicamente más complejo, completo

e innovador que se desarrolló en

este periodo.



Plan de Cerro de Pasco (1973), con

estudio pionero de micro zonica-

ción sísmica, por sus condiciones

especiales de ciudad minera ubica-

da en una zona geográca de gran

altitud y riesgo sísmico. Así, la segu-

ridad física ante desastres fue el an-

tecedente para ir abordando el tema

ambiental en los planes urbanos.

 Plan Nacional de Desarrollo Urba-

no (1975), primer esfuerzo valio-

so y sistemático de planicación

urbana nacional, con la política

pública de ciudades con ventajas

comparativas. Constituyó el do-

cumento normativo que sirvió de

marco orientador para la realiza-

ción de planes urbanos de los cen-

Sustainable urban development planning

PAIDEIA XXI

tros poblados del Perú, dentro de

una búsqueda de sistematización

de la estructura urbano - regional,

de acuerdo a los objetivos de desa-

rrollo nacional y urbano. Entre las

formulaciones de este plan, se es-

tableció el Sistema Urbano Nacio-

nal Normativo cuyo objetivo gene-

ral era normar el desarrollo urbano

y orientar al nivel de los Sistemas

Urbanos, las diversas acciones in-

tersectoriales que debían darse en

el mediano y largo plazo.

 Zonicación General de Lima Me-

tropolitana, aprobada por el Decre-

to Supremo N° 033-77-VC; y Regla-

mento de Zonicación General de

Lima Metropolitana, aprobado por

la Resolución Suprema N° 045-79-

VC-5500 (CR, 1979).

Período 1981 - 1991

Este periodo de la evolución de la

planicación urbana en el Perú se

inscribe, en lo político, en un periodo

de “reformismo civil democrático”,

que abarcó los gobiernos de Fernando

Belaúnde Terry (1980-1985), Alan

García Pérez (1985-1990); y el inicio

del gobierno de Alberto Fujimori

Fujimori (1990-1992); que signicó

la recuperación de la democracia

representativa y la vigencia de la

Constitución de 1979, el inicio y

agravamiento de la lucha armada de

grupos terroristas contra el Estado,

y nalmente la ruptura del orden

constitucional con el denominado

autogolpe de Fujimori en el año 1992

(Pease & Romero, 2013).

Y en lo económico, se inscribe en

el periodo de “agotamiento del modelo

de sustitución de importaciones” que

signicó escasez de intercambios co-

merciales, crisis de la deuda externa,

grave recesión económica, inación,

hiperinación y desempleo; y pérdida

del bienestar de la población. (Pampi-

llón, 2003: 41).

En este periodo, el marco legal

básico estaba conformado por la

Constitución Política del Perú de 1979

(CR, 1979); por las Leyes Orgánicas de

Municipalidades (CR, 1981): Decreto

Legislativo Nº 051 y luego, la Ley

Nº 23853 (CR, 1984); por el Código

del Medio Ambiente y los Recursos

Naturales (Decreto Legislativo N°

613) (CR, 1990); y por el Reglamento

de Acondicionamiento Territorial,

Desarrollo Urbano y Medio Ambiente

(Decreto Supremo N° 007-1985-MVC).

En el marco institucional, es el

período en el que las Municipalidades

asumieron la responsabilidad legal

de la planicación urbana en el

país. Sin embargo, en la realidad

las Municipalidades no tenían la

capacidad técnica y la experiencia

práctica para elaborar autónomamente

sus planes urbanos, por lo que se creó

el Instituto Nacional de Desarrollo

Urbano - INADUR, con el Decreto

Legislativo N° 144 de 1981, como

institución descentralizada del Sector

Vivienda y Construcción, encargada

de la asistencia técnica y económica

a las Municipalidades en labores de

planicación urbana y planicación

del desarrollo local.

Y en el ámbito metropolitano, se

creó el Instituto Metropolitano de Pla-

nicación - IMP, con el Acuerdo de

Concejo de Lima Nº 023-1991, como

Castillo-García

PAIDEIA XXI

organismo permanente de la Muni-

cipalidad de Lima Metropolitana, en-

cargado de conducir la planicación

del desarrollo local en la Provincia de

Lima. El autor del presente artículo

fue uno de los gestores de la creación

del IMP, y tuvo la responsabilidad de

formular la fundamentación técnica

para la creación del IMP y el Antepro-

yecto de Estatuto del mismo, el cual

fue nalmente aprobado por el Acuer-

do de Concejo Nº 119-1991.

En este período, la elaboración téc-

nica de planes urbanos rescató las ex-

periencias de los periodos anteriores,

pero sobretodo desarrolló más los as-

pectos económicos de sus propuestas,

utilizando conceptos y técnicas econó-

micas relacionadas con la elaboración

y evaluación de proyectos de inversión.

Asimismo, a partir de 1985, el Re-

glamento de Acondicionamiento Terri-

torial, Desarrollo Urbano y Medio Am-

biente, aprobado por el Decreto Supre-

mo N° 007-1985-MVC, estableció que

los planes urbanos debían considerar

entre sus proposiciones: aspectos de

saneamiento ambiental e infraestruc-

tura de servicios básicos; seguridad fí-

sica del asentamiento y protección del

medio ambiente; y normas referentes

a las áreas de protección y conserva-

ción, además de las tradicionales pre-

visiones urbanísticas.

Entre 1989 y 1991, los aportes de

la UNI, principalmente a través del

Centro de Investigaciones Sismológi-

cas y de Mitigación de Desastres - CIS-

MID, fueron importantes para el desa-

rrollo del tema de seguridad física ante

desastres, a través de la elaboración

de mapas de peligros y propuestas de

medidas para la reducción de efectos

de desastres en áreas urbanas.

Así, en este periodo 1981-1991 la

“planicación urbana normativa” em-

pezó a transformarse en “planicación

urbana ambiental”, aunque metodoló-

gicamente la incorporación coherente

de la dimensión ambiental en los es-

tudios y propuestas de los planes ur-

banos demandó un proceso de madu-

ración posterior.

Este período tiene como hito ins-

titucional importante, la elaboración

del Plan de Desarrollo Metropolita-

no Lima - Callao 1990-2010 - PLAN-

MET, aprobado por la Municipalidad

de Lima Metropolitana con el Acuerdo

de Concejo Nº 287-1989, actualizado

y publicado por el Acuerdo de Concejo

Nº 167-1991, puesto en vigencia por el

Decreto de Alcaldía Nº 127-1992, rati-

cado por la Ordenanza Municipal N°

099-1996, y prorrogado en su vigencia

hasta hoy por las Ordenanzas Muni-

cipales Nº 1505-2011, Nº 1604-2012

y Nº 1702-2013, hasta aprobación de

un nuevo PDM Lima Callao. El autor

de este artículo fue Coordinador Gene-

ral del PLANMET 1990-2010 en 1989;

y Jefe de la Actualización del PLAN-

MET en 1991, como Director de Pla-

nicación Local del IMP (1991-1996).

Período 1992 - 2005

Este periodo de la evolución de la

planicación urbana en el Perú se

inscribe, en lo político, en el periodo

de “modernización autoritaria” (Arias-

Quincot, 1994) que abarcó la segunda

parte del gobierno de Alberto Fujimori

Fujimori (1992-2000); y que signicó el

inicio del proceso de liberalización de la

Sustainable urban development planning

PAIDEIA XXI

economía, pero también la ruptura del

orden constitucional en 1992, la impo-

sición y vigencia de la Constitución de

1993, un proceso de centralización del

poder político en el Gobierno Central, y

un desequilibrio en los poderes del Es-

tado.

Y se inscribe luego, en el periodo

de “modernización democrática”, que

abarcó los gobiernos de Valentín Pa-

nigua Corazao (2000-2001) y Alejan-

dro Toledo Manrique (2001-2006), que

signicaron un proceso de democrati-

zación del poder a través de eleccio-

nes; un proceso de descentralización

político - administrativa del país a

partir de la creación y elección ciu-

dadana de los Gobiernos Regionales

y del fortalecimiento de los Gobiernos

Locales; equilibrio entre los poderes

del Estado; y una mayor participación

ciudadana en los procesos de plani-

cación regional y local.

Y en lo económico, se inscribe en el

periodo de “implantación y desarrollo

del modelo de libre mercado o neolibe-

ral”, que signicó la puesta en marcha,

desde los años 90 del siglo XX, de una

serie de reformas estructurales para la

apertura de la economía a la competen-

cia internacional. Estas reformas in-

cluyeron estabilidad macroeconómica,

apertura al comercio exterior con una

mayor orientación de las economías a la

exportación, reducción del intervencio-

nismo estatal y del nivel de gasto públi-

co, programas de privatización, rebajas

arancelarias, control de la emisión de

dinero, mejora en la nanciación exte-

rior, conquista de mercados externos y

reforma de mercados laboral y nancie-

ro. Y se sustituyeron los instrumentos

tradicionales de intervención económi-

ca que utilizaban los gobiernos (regla-

mentaciones, subsidios y monopolios

estatales) por marcos regulatorios para

garantizar el funcionamiento del mer-

cado (Pampillón, 2003: 41).

En este periodo, el marco legal bá-

sico estaba congurado por la Consti-

tución Política del Perú de 1993; por

las Leyes Orgánicas de Municipali-

dades: Ley N° 23853 y luego, la Ley

N° 27972; por el Código del Medio

Ambiente y los Recursos Naturales, y

luego, por la Ley General del Ambien-

te N° 28611; y por el Reglamento de

Acondicionamiento Territorial y De-

sarrollo Urbano (Decreto Supremo N°

027-2003-VIVIENDA) (CR, 2003).

En el marco institucional, las Mu-

nicipalidades continuaron encargadas

de la planicación urbana de sus cir-

cunscripciones; y a nivel del Gobierno

Central se creó el Ministerio de Trans-

portes, Comunicaciones, Vivienda y

Construcción - MTCVC, con el Decreto

Ley N° 25491 de 1992; y posteriormen-

te se creó el Ministerio de Vivienda,

Construcción y Saneamiento - MVCS,

con la Ley N° 27779 de 2001.

Este periodo puede desagregarse

en 2 Etapas, de acuerdo a cambios en

el marco institucional y en la evolución

de la planicación urbana en el Perú:

Etapa 1992 - 1996

Esta etapa se caracteriza por ciertos

hitos institucionales signicativos en

la planicación urbana en el Perú:



La absorción del Ministerio de Vi-

vienda y Construcción por el Ministe-

rio de Transportes, Comunicaciones,

Vivienda y Construcción en 1992.

Castillo-García

PAIDEIA XXI

 La disolución en 1992 del Instituto

Nacional de Planicación - INP, por

decisión del gobierno de Alberto

Fujimori, como organismo central

encargado de la planicación inte-

gral del desarrollo nacional.

 La inuencia de la Conferencia de

Rio de Janeiro sobre Medio Am-

biente y Desarrollo de 1992, que

tuvo como objetivo central sentar

las bases consensuales entre los

países del mundo para la arma-

ción del todavía incipiente desarro-

llo sostenible, lo que inuyó en la

elaboración de los planes urbanos.

En este contexto, la evolución de

la planicación urbana en el Perú en

esta etapa, se caracterizó fundamen-

talmente por lo siguiente:

 La actualización y publicación en

el año 1992 por parte del IMP, del

Plan de Desarrollo Metropolitano

Lima Callao 1990-2010 - PLANMET

(IMP, 1992); único plan metropoli-

tano que incluye un programa de

inversiones urbanas, e incorpora

de manera pionera aunque no in-

tegradamente, la dimensión am-

biental en un plan urbano de esta

jerarquía; incluyendo entre sus ob-

jetivos especícos, el ordenamiento

ambiental metropolitano, así como

políticas generales de medio am-

biente y de seguridad física ante

desastres.

 La generación de un proceso per-

manente de planicación - pre-

inversión en la Municipalidad de

Lima, a partir de la actualización

y publicación del PLANMET 1990-

2010, gracias a la aplicación del

principio de vincular la planica-

ción, la preinversión y las obras,

que permitió al IMP la elaboración

de más de 200 estudios especícos

(urbanísticos y de preinversión) en-

tre 1991 y 1996, que posibilitó a las

posteriores gestiones municipales,

ejecutar obras estructurantes con

una visión de conjunto en bene-

cio de la ciudad de Lima (Castillo,

2020b).

 La elaboración del Plan Urbano

Director de la Provincia Constitu-

cional del Callao 1995-2010, apro-

bado por la Ordenanza Municipal

del Callao Nº 018-1995, y vigente

hasta hoy (IMP, 1994) y del Plan

Maestro de Desarrollo de la Costa

Verde de Lima Metropolitana 1995-

2010, aprobado por el Acuerdo N°

79-1995 de la Autoridad del Pro-

yecto Costa Verde, y vigente hasta

hoy (IMP, 1995); de acuerdo a los

lineamientos del PLANMET e inte-

grando coherentemente la dimen-

sión ambiental al estudio y pro-

puestas de dichos planes urbanos;

lo que constituyó un aporte del IMP

a la planicación urbana en el Perú

en la década de los 90 del siglo XX,

convirtiéndola en planicación ur-

bana ambiental, en concordancia

con lo acordado en la Conferencia

de Río de Janeiro de 1992 (Castillo,

2020ab).

 El inicio de la elaboración de Planes

Urbanos Distritales (Plan Urbano

Distrital de Miraores, raticado

por Ordenanza Municipal de Lima

Nº 143-1999, y vigente hasta hoy;

Plan Urbano Distrital de Santiago

de Surco, raticado por Ordenan-

za Municipal de Lima Nº 199-1999;

Sustainable urban development planning

PAIDEIA XXI

Plan Urbano Distrital de Ate, etc.)

en la Provincia de Lima, de acuerdo

a los lineamientos del PLANMET;

los mismos que también incluyeron

entre sus previsiones, la dimensión

ambiental; consolidando la plani-

cación urbana ambiental en un

marco y concepción metropolitanos

(Castillo, 2020b). El autor del pre-

sente artículo fue Jefe del Plan Ur-

bano Director de la Provincia Cons-

titucional del Callao 1995-2010;

del Plan Maestro de Desarrollo de

la Costa Verde de Lima Metropo-

litana 1995-2010; y de los Planes

Urbanos Distritales de Miraores y

Santiago de Surco 1996-2010.

Etapa 1996 - 2005

Esta etapa se caracteriza por los

siguientes acontecimientos institucio-

nales:

 La aprobación de la Ordenanza

Municipal de Lima Nº 099-1996,

que raticó la vigencia del PLAN-

MET; incorporó normativamente la

adopción de la planicación estra-

tégica en los planes municipales;

y dispone entre otras previsiones,

la elaboración de un Plan Integral

de Desarrollo Metropolitano a Me-

diano Plazo sobre la base de Planes

Integrales Distritales. Sin embargo,

este fue un intento inconcluso y fa-

llido de planicación integral entre

1996-2004, por su confusión entre

planicación integral y planica-

ción urbana, y por su indenición

para asumir la planicación urba-

na estratégica. Representa el inicio

de decaimiento de la planicación

urbana de Lima entre 1996 y 2012,

y el abandono de la continuidad

planicadora y del proceso perma-

nente de planicación - preinver-

sión - obras que se había generado

a partir del PLANMET, el IMP y el

INVERMET (Castillo, 2020a).

 La creación del nuevo Ministerio de

Vivienda, Construcción y Sanea-

miento - MVCS en el 2001, a partir

de la desagregación del ex Minis-

terio de Transportes, Comunica-

ciones, Vivienda y Construcción -

MTCVC.

 La lamentable e irregular disolu-

ción del Instituto Nacional de De-

sarrollo Urbano - INADUR en el

2002, con el Decreto Supremo N°

012-2002-VIVIENDA, cuando ha-

bía sido creado por el Decreto Le-

gislativo N° 144 de 1981, que te-

nía rango de Ley; como organismo

descentralizado encargado de la

asistencia técnica y económica a

las Municipalidades en materias

de planicación urbana, territorial

y del desarrollo local; siendo sus

funciones absorbidas en teoría por

el MVCS, pero en la práctica re-

sultaron inoperantes o inecientes

(Castillo, 2015).

En este contexto institucional, la

evolución de la planicación urbana

en el Perú en esta etapa, se caracterizó

por:

 La adopción ocial de la “plani-

cación estratégica” en el Perú en

1999, como proceso metodológico

para la elaboración de planes ur-

banos, planes de desarrollo y pla-

nes institucionales en el sector pú-

blico y municipal; sin abandonar

los enfoques de la “planicación

Castillo-García

PAIDEIA XXI

urbana normativa” y de la “plani-

cación urbana ambiental”, sino

más bien complementándolos en

un “enfoque integrador pragmático

implícito”: la “planicación urbana

ambiental estratégica”. Ejemplo de

esto último son los Planes Urbanos

Directores de Tumbes (1999), Chu-

lucanas (2000), Tacna (2001) e Ilo

(2002), elaborados por el INADUR.

 La elaboración de Planes de Miti-

gación ante Desastres en diversas

ciudades del país (Tumbes, Piura,

Sechura, Chulucanas, Sullana, Are-

quipa, Ica, Ilo, Tacna, etc.) por parte

del INADUR, dentro del Programa

de Ciudades Sostenibles - I Etapa,

gracias al Convenio PNUD - CEREN

- INADUR de 1999, como respuesta

de prevención ante la cíclica apari-

ción del Fenómeno El Niño; con una

metodología mejor desarrollada so-

bre seguridad física ante desastres,

la misma que fue asimilada e incor-

porada por la planicación urbana

ambiental en un enfoque más inte-

gral (INADUR, 2000).

 La continuación del Programa de

Ciudades Sostenibles en el Institu-

to Nacional de Defensa Civil - IN-

DECI, ante la disolución del INA-

DUR en el 2002, lo que permitió la

convalidación y el enriquecimiento

posterior de la metodología de se-

guridad física ante desastres utili-

zada por el INADUR en la I Etapa

de dicho Programa.

Período 2006 - 2021

Este periodo de la evolución de la

planicación urbana en el Perú se

inscribe, en lo político, en el perio-

do de “modernización democrática”,

que también abarca los gobiernos de

Alan García Pérez (2006-2011), Ollan-

ta Humala Tasso (2011-2015), Pedro

Pablo Kuczynski Godard (2016-2017),

Martín Vizcarra Cornejo (2018-2020)

y Francisco Sagasti Hochhausler

(2020-2021); que signica una conso-

lidación del proceso de democratiza-

ción del poder a través de elecciones;

un avance en el proceso de descentra-

lización político - administrativa del

país a partir de la promoción de las

macro - regiones; el mantenimiento

del equilibrio entre los poderes del Es-

tado; y un aanzamiento de la partici-

pación ciudadana en los procesos de

planicación y gestión regional y local.

Y en lo económico, también se ins-

cribe en el periodo de “complemen-

tación del modelo de libre mercado

con equidad social” (2006-2019), que

signicaba el mantenimiento del cre-

cimiento económico, con cierta inclu-

sión social y distribución relativa de

riqueza; estabilidad de precios y sos-

tenibilidad scal; la autonomía del

Banco Central de Reserva; una polí-

tica scal responsable para asegurar

nanciamiento de programas sociales;

y el nanciamiento de la inversión pri-

vada local y nacional. Y en el periodo

de “crisis de modelo de libre mercado”

(2020-2021), ante la aparición de la

pandemia del coronavirus, que reveló

la desigualdad social y el agotamiento

de este modelo.

El marco legal básico en este

periodo está congurado por la

Constitución Política del Perú de 1993

(CR, 1993); por la Ley Orgánica de

Municipalidades N° 27972; por la Ley

Sustainable urban development planning

PAIDEIA XXI

General del Ambiente N° 28611 (CR,

2005); la Ley del Sistema Nacional

de Gestión del Riesgo de Desastres

- SINAGERD Nº 29664; por el

Reglamento de Acondicionamiento

Territorial y Desarrollo Urbano (Decreto

Supremo N° 027-2003-VIVIENDA),

y actualmente por el Reglamento

de Acondicionamiento Territorial y

Desarrollo Urbano Sostenible (Decreto

Supremo N° 022-2016-VIVIENDA).

En el marco institucional de este

período, las Municipalidades continúan

encargadas de la planicación urbana

de sus circunscripciones; y a nivel del

Gobierno Central se crea en Programa

Nuestras Ciudades - PNC, del Ministerio

de Vivienda, Construcción y Saneamiento

- MVCS, con el Decreto Supremo N°

005-2012-VIVIENDA, con el propósito

de promover el desarrollo sustentable

(sostenible) de ciudades de país.

En este período, las Municipalida-

des continúan encargadas de la plani-

cación urbana local, pero se han pro-

ducido algunos cambios en el marco

institucional del país:

 La creación del Ministerio del Am-

biente - MINAM, mediante el Decre-

to Legislativo N° 1013 del 2008, a

n de diseñar, establecer, ejecutar

y supervisar la política ambiental

nacional y sectorial; así como esta-

blecer y conducir la política, crite-

rios, herramientas y procedimien-

tos generales para el ordenamiento

territorial nacional, en coordina-

ción con las entidades correspon-

dientes; a n de contribuir a la

mejora de la calidad de vida de la

población y al logro del desarrollo

sostenible.



La creación del Sistema Nacional de

Planeamiento Estratégico y del Cen-

tro Nacional de Planeamiento Es-

tratégico - CEPLAN, mediante el De-

creto Legislativo N° 1088 del 2008,

orientados al desarrollo de la pla-

nicación estratégica como instru-

mento técnico de gobierno y gestión

para el desarrollo armónico y soste-

nido del país y el fortalecimiento de

la gobernabilidad democrática.

 La lamentable disolución del Pro-

grama de Ciudades Sostenibles -

PCS en el 2016, que desde el 2001

pertenecía al Instituto Nacional de

Defensa Civil - INDECI, más de 17

años de experiencia en seguridad

física ante desastres, que llegó a

formular alrededor de 180 estudios

y planes de mitigación ante desas-

tres en 159 ciudades ubicadas en

24 regiones del país. Fue premia-

do en el 2012 por la Estrategia In-

ternacional para la Reducción de

Desastres - EIRD, de las Naciones

Unidas, como la iniciativa más sig-

nicante de reducción de riesgo de

desastres en las Américas, entre 81

postulantes de 17 países (Lavell,

2016).

En este contexto, la evolución de la

planicación urbana en el Perú en este

periodo se caracteriza principalmente

por lo siguiente:

 La formulación de las primeras

aproximaciones teóricas y la con-

creción de las primeras aplicacio-

nes metodológicas y operativas del

enfoque de la “planicación del de-

sarrollo urbano sostenible” en el

país, con miras a constituirse en

un “enfoque integrador emergente

Castillo-García

100

PAIDEIA XXI

explícito” de la planicación urba-

na en el Perú; a n de superar al

actual enfoque de la “planicación

urbana ambiental estratégica”, que

sólo es un “enfoque integrador

pragmático implícito”.

 La formulación y aprobación del

Plan de Desarrollo Urbano de la

Ciudad de Cerro de Pasco 2006-

2016 y del Plan de Desarrollo

Urbano de la Ciudad de Chancay

2008-2018, como experiencias

pioneras de planicación del

desarrollo urbano sostenible en el

país.

 La formulación y aprobación del

Estudio: Apoyo a la Integración

Urbana y Regional de la Zona

Fronteriza del Eje Vial Nº 1 Piura

- Guayaquil 2009-2018, primer

plan con un carácter binacional,

nanciado por el Plan Binacional

de Desarrollo Perú - Ecuador,

con los enfoques emergentes del

ordenamiento territorial sostenible

y de la planicación del desarrollo

urbano sostenible. El autor fue

Encargado Técnico del Plan de

Desarrollo Urbano de la Ciudad

de Cerro de Pasco 2006-2016, Jefe

del Plan de Desarrollo Urbano de

la Ciudad de Chancay 2008-2018,

y Jefe del Estudio: Apoyo a la

Integración Urbana y Regional de

la Zona Fronteriza del Eje Vial Nº 1

Piura - Guayaquil 2009-2018.

 La formulación del Plan de

Desarrollo Urbano Sostenible de

Ciudades en Zonas de Frontera

2013-2021, por parte del PNC del

MVCS, que fue aprobado con el

Acta Nº 007-2014 por la Comisión

Multisectorial de Ciudades en

Zonas de Frontera, creada por el

Decreto Supremo N° 083-2012-

PCM.

 La formulación de un Anteproyecto

de Ley General de Desarrollo

Urbano Sostenible, por parte del

PNC del MVCS en agosto de 2014,

remitido a la Dirección General de

Políticas y Regulación en Vivienda

y Urbanismo (ex Dirección

Nacional de Urbanismo) del MVCS

(con Memorándum N°838-2014-

VIVIENDA/VMVU-PNC de 01 de

agosto del 2014 e Informe Técnico

N°015-2014-VIVIENDA/VMVU-

PNC-r (castillo de 25 de Julio del

2014).

 El Plan Integral de Reconstrucción

con Cambios, aprobado por el

Decreto Supremo N° 091-2017-

PCM y modicado por el Decreto

Supremo N° 016-2018-PCM, que ha

adoptado el enfoque del desarrollo

urbano sostenible, enfatizando en

la gestión de riesgos de desastres.

De allí que ha incorporado como

elemento fundamental de la

prevención, la preparación de

planes de desarrollo urbano en los

principales centros poblados de las

zonas afectadas.

 La formulación de Planes de

Acondicionamiento Territorial

Provincial y Planes de Desarrollo

Urbano de las provincias y

principales centros urbanos de las

zonas afectadas por el Fenómeno

del Niño Costero de 2017: Regiones

de Tumbes, Piura, Lambayeque,

Cajamarca, La Libertad, Ancash,

Sustainable urban development planning

101

PAIDEIA XXI

Lima Provincias, Ica, entre otras;

en el marco del Plan Integral de

Reconstrucción con Cambios, con

la supervisión y nanciamiento del

MVCS entre los años 2019 y 2021.

 La formulación y aprobación de

los Planes de Desarrollo Urbano

de las Ciudades de Chulucanas,

Morropón, La Matanza y Sechura

2020-2030 con el enfoque de

la planicación del desarrollo

urbano sostenible, y de los Planes

de Acondicionamiento Territorial

de las Provincias de Morropón y

Sechura 2020-2040, con el enfoque

del acondicionamiento territorial

sostenible. El autor fue uno de

los Jefes de Equipo Técnico de

los mencionados planes urbanos

y territoriales, en el Consorcio

AYESA - UG 21.

APORTES PARA ENCARAR UNA

PLANIFICACION DEL DESARROLLO

URBANO SOSTENIBLE EN EL PERÚ.

Como se señala en la revisión

bibliográca presentada, el Perú ha

asumido el compromiso con la “Agenda

2030 para el Desarrollo Sostenible”

(ONU, 2015), que incluye el objetivo de

“ciudades y comunidades sostenibles”;

y con la “Nueva Agenda Urbana” (ONU,

2016) que rearma el compromiso

mundial con el “desarrollo urbano

sostenible” como un paso decisivo

para el logro del desarrollo sostenible

de manera coordinada a nivel mundial,

nacional, regional y local.

Asimismo, el Fenómeno de El Niño

Costero de 2017 evidenció la insu-

ciente planicación territorial y urba-

na en el país, el crecimiento urbano

desordenado de nuestras ciudades, la

ocupación informal de áreas de riesgo

ante desastres, y el tráco de terre-

nos. El “Plan Integral de Reconstruc-

ción con Cambios”, aprobado por el

Decreto Supremo N° 091-2017-PCM y

modicado por el Decreto Supremo N°

016-2018-PCM, ha adoptado el “enfo-

que del desarrollo urbano sostenible”,

enfatizando en la gestión del riesgo

frente al cambio climático. De allí que

ha incorporado como elemento funda-

mental de la prevención, la prepara-

ción de planes de desarrollo urbano en

los principales centros poblados de las

zonas afectadas (Castillo, 2018).

En este contexto, se considera

pertinente plantear las siguientes

propuestas generales relacionadas con

el desarrollo, el territorio, el desarrollo

urbano y la vivienda, a n de sentar

las bases de una “política pública de

desarrollo urbano sostenible en el

Perú” (Castillo, 2018).

Cambio de Paradigmas

Es necesario asumir el “paradigma

del desarrollo sostenible”, según la

Agenda 2030 para el Desarrollo Sos-

tenible, que incluye el objetivo de “ciu-

dades y comunidades sostenibles”; y

el “paradigma del desarrollo urbano

sostenible” de la Nueva Agenda Urba-

na.

En esta virtud, se requieren adop-

tar nuevos enfoques de desarrollo, de-

sarrollo urbano, ciudad, urbanismo y

planicación urbana, vinculados con

la sostenibilidad:

 El “desarrollo sostenible” debería

ser entendido como un proceso de

cambio integral y multisectorial,

Castillo-García

102

PAIDEIA XXI

orientado al logro de objetivos y

metas referidos a ocho componen-

tes básicos: promoción de valores y

derechos humanos, competitividad

económica, equidad social, respeto

a diversidad cultural y étnica, fun-

cionalidad territorial, sustentabili-

dad ambiental, gestión de riesgos

de desastres, y gobernanza demo-

crática (Fernández, 2000; Castillo,

2010, 2018).

 El “desarrollo urbano sostenible”

debería ser entendido como un

proceso de cambio integral, multi-

sectorial y positivo en los centros

urbanos o en los lugares destina-

dos a nuevas ciudades, que impli-

ca la conjugación equilibrada de

nueve componentes básicos como:

complementariedad urbano - te-

rritorial, competitividad urbana,

funcionalidad urbana, calidad ur-

banística y paisajística, sustentabi-

lidad ambiental, gestión de riesgos

de desastres, equidad social urba-

na, identidad cultural y gobernan-

za urbana (Ortega 2001; MVCS,

2003; Castillo, 2010, 2018; MVCS-

PNC, 2015; Sofeska, 2016; Cepe-

liauskaite & Stasiskiene, 2020):

 La complementariedad urbano -

territorial, como el conjunto de

relaciones de complementarie-

dad productiva y funcional en-

tre la ciudad y su territorio de

inuencia; y la interdependencia

existente entre las diferentes es-

calas y espacios del territorio na-

cional, regional y local (Proroiu

et al., 2020).

 La competitividad urbana, como

el proceso de generación y difu-

sión de capacidades y de un en-

torno físico, tecnológico, social,

ambiental e institucional propi-

cio en un centro urbano, para ac-

tuar exitosamente en un mundo

globalizado, facilitar actividades

económicas, atraer inversiones,

generar empleo, y ofrecer mejor

calidad de vida a sus habitantes

y visitantes.

 La funcionalidad urbana, como

la organización físico - espacial

de las actividades económicas,

sociales y administrativas en un

centro urbano, y la promoción de

un racional y equilibrado uso del

suelo urbano, de modo de con-

tribuir a su eciencia funcional

y productiva.

 La calidad urbanística y paisajís-

tica, como el conjunto de carac-

terísticas estéticas y culturales

de la arquitectura, los espacios

públicos, las áreas verdes y el

entorno ecológico de una ciu-

dad, que permiten brindar una

imagen urbana atractiva para

los habitantes y visitantes, una

adecuada calidad de vida para la

población, y mejores condiciones

de competitividad urbana de la

ciudad.

 La sustentabilidad ambiental,

como el manejo equilibrado de

la interacción entre un centro

urbano y su medio ambiente,

para garantizar la satisfacción

de necesidades fundamentales

de la población en dicho espacio

geográco, a través del aprove-

chamiento racional de los recur-

sos naturales; y del manejo ade-

Sustainable urban development planning

103

PAIDEIA XXI

cuado de su huella ecológica, de

los efectos del cambio climático

global, y de escenarios de pan-

demias y epidemias, sin destruir

los ecosistemas y el hábitat so-

cial.

 La gestión de riesgos de desas-

tres, como el proceso de esti-

mación, prevención y reducción

de los factores de riesgo en un

centro urbano, y la preparación,

respuesta, rehabilitación y re-

construcción ante situaciones de

desastre, generadas por la ocu-

rrencia de fenómenos de origen

natural y/o antrópico.

 La equidad social urbana, como

la situación de bienestar y acce-

so inclusivo de la población de

una ciudad al suelo, la vivienda,

los servicios básicos, y a distri-

bución adecuada de los bene-

cios y las cargas derivados del

uso del suelo urbano.

 La identidad cultural, como el

conjunto de valores, creencias,

costumbres, tradiciones, símbo-

los y modos de comportamiento

de los grupos sociales, que gene-

ra sentimientos de pertenencia

a un centro urbano, territorio,

historia, nación y/o país. Es un

elemento clave en la gestión ur-

bana, que facilita el respeto de

las normas urbanísticas y am-

bientales, y la solidaridad en ca-

sos de emergencias.

 La gobernanza urbana, como la

gestión institucional y social de

los procesos de transformación

del desarrollo urbano, mediante

un gobierno eciente y acuerdos

entre los actores económicos,

sociales e institucionales involu-

crados, a n de procurar la co-

rrección progresiva de los prin-

cipales problemas que afectan

la evolución de las ciudades (De

Mattos, 2001; Paller, 2020).

 Una “ciudad sostenible” es aquella

urbe que está integrada funcional

y económicamente con su territorio

circundante, es competitiva para

atraer inversiones y producir bie-

nes y servicios. Ordenada y ecien-

te en su funcionamiento, atractiva

cultural y urbanísticamente, am-

bientalmente saludable y resilien-

te por el manejo adecuado de su

huella ecológica y por su seguridad

ante desastres. Equitativa e in-

clusiva socialmente, y gobernable

por su administración inteligente

y transparente, su gestión partici-

pativa y su seguridad ciudadana.

Todo ello, para proporcionar una

mejor calidad de vida a sus habi-

tantes y visitantes (MVCS - PNC,

2013).

 El “urbanismo sostenible” debería

ser entendido como la interdiscipli-

na emergente en el siglo XXI, liga-

da a la sostenibilidad urbana, que

busca orientar, procurar, promover

y regular la conjugación equilibra-

da de los 9 componentes básicos

del desarrollo urbano sostenible

(Castillo, 2015).

 Y la “planicación del desarrollo

urbano sostenible” debería ser en-

tendida como el proceso técnico,

social y político que se concreta en

un instrumento técnico - normati-

vo y de gestión denominado plan

Castillo-García

104

PAIDEIA XXI

de desarrollo urbano, orientado a

prever, procurar, promover y re-

gular la conjugación equilibrada

de los nueve componentes básicos

del desarrollo urbano sostenible en

los centros urbanos o en los luga-

res destinados a nuevas ciudades

(Castillo, 2012; Sofeska, 2016):

 La complementariedad urbano

- territorial, vinculada a la im-

plementación de propuestas de

acondicionamiento territorial

sostenible y de crecimiento ur-

bano.

 La competitividad urbana, vin-

culada a la implementación de

propuestas de generación y di-

fusión de ventajas competitivas

en la ciudad y en su territorio de

inuencia, para atraer inversio-

nes, desarrollar actividades eco-

nómicas generadoras de riqueza

y empleo, y ofrecer mejor cali-

dad de vida a su población; en el

contexto del mercado nacional,

internacional y del mundo glo-

balizado.

 La funcionalidad urbana, vincu-

lada a la implementación de pro-

puestas de zonicación urbana,

movilidad urbana sostenible y

equipamiento urbano.

 La calidad urbanística y pai-

sajística, vinculadas a la im-

plementación de propuestas de

mantenimiento, recuperación o

acondicionamiento físico de es-

pacios públicos, patrimonio ur-

banístico monumental, patrimo-

nio arqueológico, y del entorno

de la ciudad; de acuerdo a sus

potencialidades recreativas, tu-

rísticas, ecológicas, paisajistas y

culturales.

 La sustentabilidad ambiental,

vinculada a la implementación

de propuestas de ordenamiento

y recuperación ambiental, res-

guardando la capacidad de so-

porte del ecosistema, para un

manejo adecuado de la huella

ecológica urbana, de los efectos

del cambio climático global, y de

escenarios de pandemias y epi-

demias.

 La gestión de riesgos de desas-

tres, vinculada a la estimación,

prevención y reducción de ries-

gos de desastres en la sociedad,

así como a la adecuada prepara-

ción, respuesta y rehabilitación

ante situaciones de desastre.

 La equidad social urbana, vin-

culada a la implementación de

propuestas de dotación y mejo-

ramiento de servicios básicos, de

acceso al suelo y a programas de

vivienda, y de regeneración ur-

bana para estratos sociales ba-

jos en la ciudad.

 La identidad cultural, vinculada

a la implementación de progra-

mas de educación vial, educación

ambiental y gestión de riesgo de

desastres, educación ciudadana,

cultura urbana, revaloración de

la identidad cultural local e in-

terculturalidad.

 La gobernanza urbana, vincula-

da a la implementación de pro-

puestas de modernización ins-

titucional; de mecanismos de

concertación interinstitucional,

participación ciudadana, seguri-

Sustainable urban development planning

105

PAIDEIA XXI

dad ciudadana; y de seguimiento

y evaluación de planes urbanos

y territoriales.

Planicación Urbana como Mandato

Constitucional

La planicación urbana debe ser

un mandato constitucional para las

Municipalidades en sus respectivas

circunscripciones; por tanto, los pla-

nes de desarrollo urbano deben ser

instrumentos de gestión obligatorios

para las ciudades. Y deben ser de es-

tricto cumplimiento por parte de las

autoridades bajo responsabilidad y de

la población; y su no formulación o

sistemático incumplimiento deben ser

causales de sanción y de posible re-

vocatoria de las autoridades de turno.

Cambio de Actitud

Se requiere promover un cambio

de actitud institucional para superar

la mentalidad obsoleta de las institu-

ciones y funcionarios públicos, comu-

nidades académicas, colegios profesio-

nales, y profesionales en general, a n

de poder asumir los nuevos enfoques

de desarrollo urbano, urbanismo y

planicación urbana relacionados con

la sostenibilidad.

En el contexto de este cambio de

actitud institucional, será posible el

diseño, implementación, seguimiento

y evaluación de una “política pública

de desarrollo urbano sostenible”, en

el marco de la “Agenda 2030 para el

Desarrollo Sostenible”, de la “Nueva

Agenda Urbana”, del “Plan Integral

de Reconstrucción con Cambios”, y

del “Plan Nacional de Infraestructura

para la Competitividad”; la misma que

debería hacerse operativa a nivel na-

cional, regional y local, a través de la

formulación e implementación de pla-

nes de desarrollo urbano sostenible de

nivel nacional, regional y local.

Creación de Instituciones de Desa-

rrollo Urbano Sostenible en el Perú

Por otro lado, se requiere la recon-

versión de instituciones y programas

existentes en el país, para que su ges-

tión sea reorientada por el “paradigma

del desarrollo urbano sostenible”:

 Reconversión del Ministerio de

Vivienda, Construcción y Sanea-

miento - MVCS como “Ministerio

de Desarrollo Urbano Sostenible

– MINDEUS”, con la nalidad de

diseñar, implementar, supervisar

y evaluar la política pública de de-

sarrollo urbano sostenible, y de for-

mular, hacer aprobar, reglamentar

y aplicar la Ley General de Desa-

rrollo Urbano Sostenible.

 Creación del “Instituto Nacional de

Desarrollo Urbano Sostenible – IN-

ADEUS”, como un organismo pú-

blico descentralizado del Sector Vi-

vienda, en apoyo de las Municipali-

dades, a partir del actual Programa

Nuestras Ciudades - PNC del Mi-

nisterio de Vivienda, Construcción

y Saneamiento - MVCS, pero con

mayor autonomía operativa, capa-

cidad de acción, y nanciamiento

público, privado y de cooperación

internacional; con la nalidad de

contribuir al desarrollo urbano

sostenible y a la movilidad urba-

na sostenible de las ciudades; así

como al acondicionamiento territo-

rial sostenible, la gestión ambiental

Castillo-García

106

PAIDEIA XXI

y cambio climático, y la gestión de

riesgos de desastres en las locali-

dades del Perú.

Formulación, Aprobación y Aplica-

ción de Leyes Generales sobre De-

sarrollo, Ordenamiento Territorial,

Desarrollo Urbano y Edicación en

el Perú

Además, se hace necesario la

formulación, aprobación y aplicación

de las siguientes leyes generales sobre

ordenamiento territorial, desarrollo

urbano y edicación en el Perú:

 Ley General de Ordenamiento Te-

rritorial Sostenible, para regular

y promover el ordenamiento terri-

torial, en el marco de un proceso

de desarrollo sostenible en el país,

y establecer un régimen jurídico e

institucional que armonice y orde-

ne las políticas e instrumentos que

inciden en la gestión del territorio.

Y donde se esclarezcan los roles de

la PCM, el CEPLAN y el MINAM en

este tema.

 Ley General de Desarrollo Urbano

Sostenible, a n de regular y pro-

mover el desarrollo de los centros

poblados como un sistema urbano

sostenible en el territorio nacional,

donde se rearme el rol fundamen-

tal del MVCS, a reconvertirse en

Ministerio de Desarrollo Urbano

Sostenible - MINDEUS.

 Ley General de Suelos, a n

de dotar al Estado de mayores

facultades para un mejor manejo,

control y utilización de los terrenos

eriazos públicos; y de una mejor

capacidad negociadora con los

propietarios privados para denir

una habilitación programada de los

terrenos privados, de acuerdo a las

previsiones de los planes urbanos

vigentes.

 Ley General de Edicación Soste-

nible, para regular y promover la

edicación sostenible en el país, y

permitir que el Reglamento Nacio-

nal de Edicaciones - RNE y el Có-

digo Técnico de Construcción Sos-

tenible - CTCS tengan un marco

normativo general unicado.

Formulación, Aprobación e Imple-

mentación de Planes Nacionales de

Desarrollo, de Ordenamiento Terri-

torial, de Desarrollo Urbano, y de

Vivienda en el Perú

Asimismo, se hace necesario la for-

mulación, aprobación e implementa-

ción progresiva de los siguientes pla-

nes nacionales de desarrollo, ordena-

miento territorial, desarrollo urbano, y

de vivienda en el país:

 Plan Nacional de Desarrollo Sos-

tenible 2021-2050 - PLANDES, de

conformidad con la Agenda 2030

para el Desarrollo Sostenible y con

el Plan Estratégico de Desarrollo

Nacional que señala el Decreto Le-

gislativo N° 1088; pero consideran-

do los 8 componentes básicos del

desarrollo sostenible como estruc-

tura básica, con una visión estra-

tégica de largo plazo al año 2050.

 Plan Nacional de Ordenamiento

Territorial Sostenible 2021-2050

- PLANOTS, de conformidad con

la Agenda 2030 para el Desarrollo

Sostenible, que incluye varios obje-

tivos relacionados con el territorio;

con la Política de Estado N° 34 del

Sustainable urban development planning

107

PAIDEIA XXI

Acuerdo Nacional: Ordenamiento y

Gestión Territorial; con el Plan In-

tegral de Reconstrucción con Cam-

bios - PIRCC para la rehabilitación,

reposición, reconstrucción y cons-

trucción de la infraestructura de

uso público; y con el Plan Nacional

de Infraestructura para la Compe-

titividad - PNIC 2019-2040.

 Plan Nacional de Desarrollo Urba-

no Sostenible 2021-2050 - PLAN-

DEUS, de conformidad con la

Agenda 2030 para el Desarrollo

Sostenible, incluyendo el objeti-

vo 11: Ciudades y Comunidades

Sostenibles; con la Nueva Agenda

Urbana para el Desarrollo Urbano

Sostenible y la Vivienda - NAU; y

con el Plan Integral de Reconstruc-

ción con Cambios - PIRCC.

 Plan Nacional de Vivienda Soste-

nible 2021-2050 - PLANVIS, con

políticas y programas de vivienda

diferenciados por estratos sociales

(medios, medios bajos y bajos); ta-

maños de ciudad (metrópolis, ciu-

dades intermedias y menores); y

regiones naturales (costa, sierra y

selva).

A Manera de Conclusión

En suma, en este contexto nor-

mativo e institucional será posible la

implementación, seguimiento y eva-

luación de una “política pública de

desarrollo sostenible en el Perú”, en

el marco de la “Agenda 2030 para el

Desarrollo Sostenible”, de la “Nueva

Agenda Urbana”, del “Plan Integral

de Reconstrucción con Cambios”, y

del “Plan Nacional de Infraestructura

para la Competitividad”. Y se deberá

hacerla operativa a nivel local, a través

de la formulación e implementación de

planes de acondicionamiento territo-

rial sostenible, de desarrollo urbano

sostenible, de movilidad urbana sos-

tenible, de acción ambiental y cambio

climático, y de gestión de riesgos de

desastres, entre otros; en el entendi-

do que el futuro del desarrollo del país

se decidirá en nuestras urbes, si se

acepta el reto de convertirlas progre-

sivamente en “ciudades sostenibles”

(Yigitcanlar & Kamruzzaman, 2015;

Yigitcanlar & Teriman, 2015; Castillo,

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