Municipal solid waste

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PAIDEIA XXI

Vol. 11, Nº 2, Lima, julio-diciembre 2021, pp. 383-414

ISSN Versión Impresa: 2221-7770; ISSN Versión Electrónica: 2519-5700

REVIEW ARTICLE / ARTÍCULO DE REVISIÓN

PUBLIC HOUSING POLICIES IN PERU 1946-2021

AND CONTRIBUTIONS TO A PUBLIC HOUSING

POLICY 2021-2030

POLÍTICAS PÚBLICAS DE VIVIENDA EN EL PERÚ

1946-2021 Y APORTES PARA UNA POLÍTICA

PÚBLICA DE VIVIENDA 2021-2030

ABSTRACT

doi:10.31381/paideia.v11i2.4040

http://revistas.urp.edu.pe/index.php/Paideia

Rodolfo Francisco Castillo-García1,2*

1 Ponti cia Universidad Católica del Perú. Lima, Perú.

2 Escuela de Posgrado de la Universidad Ricardo Palma. Santiago de Surco, Lima, Perú.

* Corresponding author: E-mail: rofrancast@yahoo.com

Rodolfo Francisco Castillo-García: https://orcid.org/0000-0002-0316-5201

This article is the product of academic research, personal re ections,

professional experiences, and normative and technical proposals of the author.

It is a qualitative approximation to the study and systematization of public

housing policies in Peru in the period 1946-2021, by representative institutions,

by type of policies, and by type of political and economic reforms; and also is a

proposal of some contributions for a public housing policy in the country 2021-

2030, with housing programs differentiated by social strata, by city size, and by

natural regions.

Keywords: housing – public housing policies – public policies

RESUMEN

El presente artículo es producto de investigaciones académicas, re exiones

personales, experiencias profesionales, y propuestas normativas y técnicas del

autor. Constituye una aproximación cualitativa al estudio y sistematización

de las políticas públicas de vivienda en el Perú en el periodo 1946-2021, por

instituciones representativas, por tipo de políticas, y por tipo de reformas

políticas y económicas; así como una propuesta de algunos aportes para una

política pública de vivienda en el país 2021-2030, con programas de vivienda

Castillo-García

384

PAIDEIA XXI

diferenciados por estratos sociales, por tamaños de ciudad, y por regiones

naturales.

Palabras clave: políticas públicas – políticas públicas de vivienda – vivienda

INTRODUCCIÓN

En la mayoría de los países latino-

americanos, incluido el Perú, existe el

“problema de la vivienda”. Se carac-

teriza por una gran demanda social,

insucientes recursos nancieros y

una escasa capacidad de pago de las

familias (Seminario & Ruiz, 2008).

Empero, además de ser una demanda

social, requiere una “política pública

de vivienda” para atenderla sistemáti-

camente (ONU-HABITAT, 2015; IDB,

2016; OECD, 2019).

Para el año 2000, se estimaba que

el décit habitacional en el Perú as-

cendía a 1 millón y 233 mil viviendas,

del cual un 26% era décit cuantita-

tivo o viviendas que faltan; y un 74%

era décit cualitativo o viviendas ina-

decuadas (Quispe et al., 2005). Y en

el año 2020, el Ministerio de Vivienda,

Construcción y Saneamiento del Perú

- MVCS precisó que el décit habita-

cional en el país es de 1 millón y 600

mil viviendas; del cual un 36% es dé-

cit cuantitativo; y un 64% es décit

cualitativo (MVCS, 2020).

Entre 1911 y 1942, la respuesta

de Estado peruano ante el “problema

de la vivienda” fue eventual. Sólo a

partir de 1945, el Estado peruano co-

menzó a plantear una “política pública

de vivienda” más coherente (Córdova,

2007), e innovadora, gracias al aporte

académico y político de Fernando Be-

laúnde Terry (Huapaya, 2014). A par-

tir de ese año hasta hoy, las políticas

públicas de vivienda en el Perú han

ido evolucionando, dependiendo de

las instituciones representativas que

las lideraron, de los tipos de política

de vivienda que se plantearon para los

sectores formal e informal, y de las re-

formas políticas y económicas que ex-

perimentó el país entre 1946 y el 2021

(Calderón, 2015; Castillo, 2015; Cal-

derón, 2019, 2020; Castillo, 2021).

En este contexto, el objetivo del pre-

sente artículo es hacer una aproxima-

ción cualitativa al estudio y sistematiza-

ción de las políticas públicas de vivienda

en el Perú en el periodo 1946-2021, por

instituciones representativas, por tipos

de pol

ítica, y por tipo de reformas polí-

ticas y económicas. Y plantear algunas

reexiones para una política pública de

vivienda en el país 2021-2030.

MATERIALES Y MÉTODOS

Para ello, se realizó una revisión

bibliográca sobre los conceptos de

políticas públicas (Álvarez-Díaz, 1992;

Tomassinni, 1994; Rodríguez & Ta-

borda, 2001; Lahera, 2002; Ruiz &

Cadenas, 2003; BM, 2010; Sanin,

2012; Sandoval, 2014; Castillo, 2018)

y de políticas públicas de vivienda

(Zoido et al, 2000; Sepúlveda, 2000;

Public housing policies in Peru

385

PAIDEIA XXI

Córdova, 2007; Castillo, 2015; MVCS,

2021). Luego se identica y desarro-

lla una sistematización de periodos en

la evolución de las políticas públicas

de vivienda en el Perú, por institucio-

nes representativas (Moreyra, 1974;

INADUR, 1984; Córdova, 2007; Cas-

tillo, 2015), por tipo de políticas de

vivienda (Belaunde, 1945; Sánchez-

León & Calderón, 1980; Castro & Rio-

frío, 1996; Huapaya, 2014; Calderón,

2015; Castillo, 2015; Haymes & Pe-

láez, 2017; Calderón, 2019, 2020), y

por tipo de reformas políticas y econó-

micas (Arias-Quincot, 1994; Palacios,

2005; Pease & Romero, 2013; Castillo,

2015, 2021). Y nalmente, se plan-

tean algunos aportes para una política

pública de vivienda en el país 2021-

2030 (Castillo & Mendoza, 1991; Borja

& Castells, 1998; Quispe et al., 2005;

Seminario & Ruiz, 2008; MVCS-PNC,

2015; Sofeska, 2016; Castillo, 2018,

2020; MVCS, 2020, 2021).

Aspectos éticos

El autor declara que no presenta

ningún aspecto ético según normativi-

dad nacional e internacional.

RESULTADOS Y DISCUSIÓN

En esta virtud, por instituciones

representativas se pueden identicar

cinco grandes periodos en las políti-

cas públicas de vivienda en el Perú:

periodo 1946-1963 de la Corporación

Nacional de la Vivienda - CNV; periodo

1963 - 1969 de la Junta Nacional de

la Vivienda - JNV; periodo 1969-1979

del Ministerio de Vivienda y Construc-

ción - MVC; periodo 1979-1998 del

Fondo Nacional de Vivienda - FONAVI;

y periodo 1998-2021 del Fondo Hipo-

tecario de Promoción de la Vivienda -

Fondo MIVIVIENDA (Moreyra, 1974;

INADUR, 1984; Córdova, 2007; Casti-

llo, 2015).

Por tipo de políticas, se pueden

identicar los siguientes periodos en

las políticas públicas de vivienda en el

país (Belaunde, 1945; Sánchez-León &

Calderón, 1980; Castro & Riofrío 1996;

Huapaya, 2014; Calderón, 2015; Cas-

tillo, 2015; Haymes & Peláez, 2017).

En el sector formal: intervenciones

aisladas 1900-1945, unidades vecina-

les y conjuntos habitacionales 1946-

1985, crisis de la vivienda 1986-1992,

mercado como solución 1993-2001,

reinstitucionalización de sector 2002-

2021. Y en el sector informal: apoyo a

barrios marginales o barriadas 1948-

1968, apoyo a pueblos jóvenes 1969-

1979, apoyo a asentamientos huma-

nos marginales 1980-1989, apoyo a

asentamientos informales 1990-2002,

y apoyo a asentamientos humanos

2003-2021.

Y por tipos de reformas políticas y

económicas, se pueden identicar los

siguientes periodos en las políticas pú-

blicas de vivienda en el Perú: reformis-

mo desarrollista 1945-1968 (Palacios,

2005), reformismo militar 1968-1980

(Pease & Romero, 2013), reformismo

civil democrático 1980-1992 (Pease

& Romero, 2013), modernización au-

toritaria 1992-2000 (Arias-Quincot,

1994), y modernización democrática

2000-2021 (Castillo, 2015, 2021).

Castillo-García

386

PAIDEIA XXI

1. POLÍTICAS PÚBLICAS Y POLÍTI-

CAS PÚBLICAS DE VIVIENDA

Existen diversas deniciones y en-

foques respecto de lo que se entiende,

en la teoría y en la práctica, por políti-

cas públicas (Sandoval, 2014). Las po-

líticas públicas son un modo de acción

sólo concebible dentro de un marco de

un sistema político en que el Estado

tenga la facultad de regular, interve-

nir, impedir, compensar o reajustar

los efectos indeseables de la lógica del

mercado o de sus propias acciones

(Álvarez-Díaz, 1992, citado por Rodrí-

guez & Taborda, 2001).

Según el Banco Mundial, una polí-

tica pública es “un plan para alcanzar

un objetivo de interés público” (BM,

2010). Para esta concepción, sería un

tipo de plan general que metodológica-

mente comparte las técnicas y herra-

mientas de las formas tradicionales de

planicación del Estado.

Otras posturas sostienen que las

políticas públicas se constituyen en

una fase previa a la planicación; és-

tas se entienden “como los lineamien-

tos derivados de la institucionalidad

gubernamental, destinados a generar

condiciones orientadoras o facilitado-

ras del logro de determinados propósi-

tos o de la activación de ciertos proce-

sos” (Sanin, 2012).

Las políticas públicas pueden in-

cluir orientaciones o contenidos, ins-

trumentos o mecanismos, así como as-

pectos institucionales (Lahera, 2002).

Tomassinni (1994) plantea que, en

la práctica, una política pública será

“un curso de acción estable denido

por el gobierno para resolver un área

relevante de asuntos de interés públi-

co en cuya denición en las actuales

sociedades suelen también participar

actores de origen privado” aproximán-

dose en consecuencia a la noción de

estrategia.

En suma, las políticas públicas son

las acciones de gobierno que buscan

dar respuestas a las diversas deman-

das de la sociedad y aliviar los pro-

blemas nacionales, mediante el uso

estratégico de recursos disponibles.

Para diseñar e implementar políticas

públicas, el Estado requiere de nor-

mas legales, recursos institucionales,

humanos, económicos y materiales,

legitimidad social, y planes (Ruiz &

Cadenas, 2003).

En este sentido, se requiere que

el Estado tome una decisión política

respecto a una determinada política

pública, apruebe un marco normati-

vo consecuente, y dote de los recursos

institucionales, humanos y materiales

necesarios para diseñar, aplicar, su-

pervisar y evaluar dicha política públi-

ca en los diferentes ámbitos territoria-

les de actuación. Y hacerla operativa a

través de la formulación e implemen-

tación de planes de nivel nacional, re-

gional y/o local (Castillo, 2018).

Ese podría ser el caso de una políti-

ca pública de vivienda, que constituye

un conjunto de acciones de gobierno

que buscan resolver el problema de vi-

vienda y facilitar el acceso de la pobla-

ción a una vivienda digna y a servicios

de saneamiento de calidad, en ciuda-

des y territorios sostenibles (Castillo,

2015).

Una política pública de vivienda es

el conjunto de actuaciones públicas

encaminadas a regular el acceso gene-

Public housing policies in Peru

387

PAIDEIA XXI

ral de la población a la vivienda (Zoido

et al., 2000).

En ese sentido, es necesario que la

política pública de vivienda sea consi-

derada como política de Estado, com-

patibles con el sistema económico,

técnica y económicamente ecientes

en dar respuesta a las necesidades de

las personas, en la gestión nanciera

e institucional, en ayudar a construir

ciudad, en aportar a la superación de

la pobreza y en el mejoramiento de la

calidad de vida, con soluciones am-

bientalmente sustentables que tras-

cienda el período de los gobiernos de

turno, con un enfoque integral cen-

trado en el ser humano, con respeto a

la diversidad, con eciencia, equidad,

sostenibilidad y gobernabilidad (Se-

púlveda, 2000).

La política pública de vivienda en el

Perú está orientada a propiciar un há-

bitat adecuado para el desarrollo ur-

bano sostenible mediante la planica-

ción y gestión urbana, la disminución

del décit habitacional, el impulso en

los mecanismos de acceso a la vivien-

da y la erradicación de las ocupacio-

nes ilegales del suelo (MVCS, 2021).

En este contexto, se plantea y de-

sarrolla una sistematización de pe-

riodos en la evolución de las políticas

públicas de vivienda en el Perú, en el

periodo 1946-2021, por instituciones

representativas, por tipo de políticas,

y por tipo de reformas políticas y eco-

nómicas.

2. POLÍTICAS PÚBLICAS DE VI-

VIENDA POR INSTITUCIONES

REPRESENTATIVAS

En el Perú, hasta 1998 se podían

considerar tres grandes tiempos en

las políticas públicas de vivienda en el

país, de límites difusos entre ellos: los

tiempos de la Corporación Nacional de

la Vivienda - CNV; los tiempos de la

Comisión para la Reforma Agraria y la

Vivienda - CRAV o Comisión Beltrán;

y los tiempos del Fondo Nacional de

Vivienda - FONAVI (Córdova, 2007).

En ese sentido, y con una perspec-

tiva complementaria y actualizada a

la fecha, se pueden identicar cinco

grandes periodos en las políticas pú-

blicas de vivienda en el país, entre los

años 1946 y el 2021: periodo 1946-

1963 de la Corporación Nacional de la

Vivienda - CNV; periodo 1963 - 1969

de la Junta Nacional de la Vivienda -

JNV; periodo 1969-1979 del Ministe-

rio de Vivienda y Construcción - MVC;

periodo 1979-1998 del Fondo Nacio-

nal de Vivienda - FONAVI; y periodo

1998-2021 del Fondo Hipotecario de

Promoción de la Vivienda - Fondo MI-

VIVIENDA (Castillo, 2015).

2.1 Periodo 1946-1963 de la Cor-

poración Nacional de la Vivienda -

CNV

En 1946 resaltó la creación de la

Corporación Nacional de la Vivienda -

CNV mediante la Ley N° 10359, “con

el n de mejorar las condiciones de la

habitación en todo el país, atendiendo

el aspecto higiénico, técnico, económi-

co y social del problema respectivo”.

En 1946, también se creó la Ocina

Nacional de Planeamiento y Urbanis-

mo - ONPU mediante la Ley N° 10723,

que se encargó de la planicación físi-

ca de los centros poblados en el país.

También se creó el Consejo Nacional

de Urbanismo - CNU, que se dedicó

Castillo-García

388

PAIDEIA XXI

a la aprobación de los planes urba-

nos que elaboraba la ONPU (Castillo,

2015).

En 1956, se conformó la Comisión

para la Reforma Agraria y la Vivienda

- CRAV con el objetivo de “presentar

un proyecto para solucionar los pro-

blemas de la reforma agraria y de la

vivienda y proponer las medidas con-

venientes para elevar los niveles de

vida de la población” (Moreyra, 1974).

En 1960, se creó el Instituto Nacio-

nal de la Vivienda - INVI. Y en 1962, el

Banco de la Vivienda del Perú - BVP con

la Ley N° 14241, como ente nanciero

del Estado y promotor de la inversión

de capitales públicos y privados para la

nanciación de viviendas; y como pro-

motor de la formación y desarrollo de

las Cajas de Ahorro y Préstamo, y de

las Asociaciones Mutuales de Crédito

para Vivienda (INADUR, 1984).

2.2 Periodo 1963 - 1969 de la

Junta Nacional de la Vivienda - JNV

En 1963 fue relevante la creación

de la Junta Nacional de la Vivienda –

JNV, con la Ley N° 14390, que asumió

y consolidó las funciones de las ins-

tituciones predecesoras: la CNV y el

INVI. La JNV tuvo como funciones, la

ejecución de programas de construc-

ción de viviendas de interés social, la

formación de urbanizaciones popula-

res de interés social, la administración

de barrios scales, y la aplicación de

la Ley N° 13517 sobre barrios margi-

nales y de la Ley N° 13500 sobre coo-

perativas y asociaciones pro-vivienda.

2.3 Periodo 1969-1979 del Mi-

nisterio de Vivienda y Construcción

- MVC

En 1969, fue creado el Ministerio

de Vivienda y Construcción - MVC me-

diante el Decreto Ley Nº 17528, a par-

tir de la ONPU, la JNV, y la Dirección

de Bienes Nacionales del Ministerio de

Hacienda. El MVC tuvo entre sus atri-

buciones, el fomento y mejoramiento

de las condiciones de vivienda de la

población, la remodelación y planica-

ción urbana, los estudios de la cons-

trucción en el país, y los programas de

promoción comunal.

2.4 Periodo 1979-1998 del Fon-

do Nacional de Vivienda - FONAVI

En 1979, se creó en el Banco de la

Vivienda del Perú, el Fondo Nacional

de Vivienda - FONAVI, con el Decreto

Ley N° 22591, “con la nalidad de sa-

tisfacer, en forma progresiva, la nece-

sidad de vivienda de los trabajadores

en función de sus ingresos y del grado

de desarrollo económico y social del

país”.

En 1981, se aprobaron varios De-

cretos Legislativos de creación de nue-

vas instituciones públicas relaciona-

das con el desarrollo urbano y la vi-

vienda, como es el caso del Instituto

Nacional de Desarrollo Urbano - INA-

DUR, creado con el Decreto Legislati-

vo N° 144 de 1981 como institución

descentralizada del Sector Vivienda y

Construcción, encargada de la asis-

tencia técnica y económica a las Mu-

nicipalidades en labores de planica-

ción urbana, territorial y de desarrollo

local.

Y como también es el caso del Ins-

tituto Nacional de Investigación y Nor-

malización de la Vivienda - ININVI,

creado con el Decreto Legislativo N°

145 de 1981, “con la nalidad de fo-

mentar, orientar y ejecutar investiga-

Public housing policies in Peru

389

PAIDEIA XXI

ciones y trabajos cientícos, tecnoló-

gicos, socioeconómicos y de toda otra

naturaleza, vinculados a la problemá-

tica de la vivienda y la edicación; así

como elaborar normas que regulen el

diseño de las edicaciones y el desa-

rrollo tecnológico de la construcción,

con el n de promover y difundir los

procedimientos y usos de técnicas que

aseguren el abaratamiento, calidad y

los tipos de productos más adecuados

a las exigencias de nuestra realidad

nacional”.

En cuanto a la creación de emp

re-

sas estatales relacionadas con la vi-

vienda, cabe destacar en 1980, el caso

del Banco de Materiales - BANMAT, con

la Ley N° 23220, “con la nalidad de

contribuir en la solución de los proble-

mas habitacionales a través de la edi-

cación y mejoramiento de viviendas

básicas mediante el sistema de apoyo,

con créditos destinados a la provisión

de materiales de construcción”.

Y en 1981, es relevante la constitu-

ción de la Empresa Nacional de Edi-

caciones - ENACE, con el Decreto Le-

gislativo N° 149, sobre la base de la

transformación de EMADI PERU, “con

la nalidad de promover, planicar,

nanciar, proyectar, ejecutar y adju-

dicar programas de habilitación urba-

na, construcción de vivienda, servicios

complementarios y todo tipo de edi-

cación dentro del ámbito nacional”.

Asimismo, se puede mencionar el

caso de la Empresa de Servicio Nacio-

nal de Abastecimiento - SENAPA, con

el Decreto Legislativo N° 150 de 1981,

sobre la base de la transformación de

la Dirección General de Obras Sanita-

rias. Y entre las empresas readecua-

das estuvieron el Banco de la Vivien-

da del Perú - BANVIP, con el Decreto

Legislativo N° 203; y el Banco Central

Hipotecario del Perú - BCHP, con el

Decreto Legislativo N° 204 (INADUR,

1984).

En 1992, en el marco de una refor-

ma del Estado, se incorporó al Minis-

terio de Vivienda al Sector Transportes

y Comunicaciones con el Decreto Ley

N° 25491, creándose el tetra Ministe-

rio de Transportes, Comunicaciones,

Vivienda y Construcción. Mientras que

el Servicio de Agua Potable y Alcanta-

rillado de Lima - SEDAPAL, la ENACE,

el BANMAT, el FONAVI, y la Dirección

de Bienes Nacionales se integraron al

ex Ministerio de la Presidencia, creado

por el Decreto Ley Nº 25490 en 1992 y

disuelto en el 2002.

En 1998, la Ley de Extinción

de Deudas de Electricación y de

Sustitución de la Contribución al

FONAVI por el Impuesto Extraor-

dinario de Solidaridad Nº 26969,

sustituyó la contribución al Fondo Na-

cional de Vivienda - FONAVI por el Im-

puesto Extraordinario de Solidaridad

- IES, que se destinó a la ejecución de

obras de infraestructura de electrica-

ción y de saneamiento, y a los progra-

mas del BANMAT.

2.5 Periodo 1998-2021 del Fon-

do Hipotecario de Promoción de la

Vivienda - Fondo MIVIVIENDA

En 1998 fue creado el Fondo Hi-

potecario de Promoción de la Vivien-

da - Fondo MIVIVIENDA con la Ley N°

26912, y fue convertido en el 2006, con

la Ley N° 28579 y el Decreto Supre-

mo N° 024-2005-VIVIENDA, en una

empresa estatal de derecho privado,

Castillo-García

390

PAIDEIA XXI

adscrita al Sector Vivienda, para “con-

tribuir al nanciamiento hipotecario

para vivienda social y a la reducción

del décit habitacional, promoviendo

el acceso a la vivienda, principalmente

de las familias con menores ingresos,

articulando al Estado con los sectores

inmobiliario y nanciero”.

En el 2001, mediante la Ley N°

27779 se creó el Ministerio de Vivien-

da, Construcción y Saneamiento -

MVCS, a partir de la desagregación del

ex Ministerio de Transportes, Comu-

nicaciones, Vivienda y Construcción,

con el objeto de “formular, aprobar,

ejecutar y supervisar las políticas de

alcance nacional aplicables en materia

de vivienda, urbanismo, construcción

y saneamiento”.

En el 2002, se creó el Programa Te-

cho Propio, con la Resolución Minis-

terial Nº 054-2002-VIVIENDA, cuya

administración está a cargo del Fon-

do MIVIVIENDA, a n de promover los

mecanismos que permitan el acceso

de los sectores populares a una vivien-

da digna, en concordancia con sus po-

sibilidades económicas; y de estimular

la participación del sector privado en

la construcción masiva de viviendas

de interés social.

Y en el 2014, la Ley de Organiza-

ción y Funciones del MVCS Nº 30156

establece que el MVCS tiene como -

nalidad, entre otras, la de “facilitar el

acceso de la población a una vivienda

digna y a servicios de saneamiento de

calidad y sostenibles; y promover el

desarrollo del mercado inmobiliario, la

inversión en infraestructura y equipa-

miento en los centros poblados”.

3. POLÍTICAS PÚBLICAS DE VI-

VIENDA POR TIPO DE POLÍTI-

CAS

Por tipo de políticas, se pueden

identicar los siguientes periodos en

las políticas públicas de vivienda en

el Perú entre 1946 y el 2021. En el

sector formal: intervenciones aisla-

das 1900-1945, unidades vecinales y

conjuntos habitacionales 1946-1985,

crisis de la vivienda 1986-1992, mer-

cado como solución 1993-2001, reins-

titucionalización del sector Vivienda

2002-2021 (Calderón, 2015; Castillo,

2015). Y en el sector informal: apoyo a

barrios marginales o barriadas 1948-

1968, apoyo a pueblos jóvenes 1969-

1980, apoyo a asentamientos huma-

nos marginales 1981-1989, apoyo a

asentamientos informales 1990-2002,

y apoyo a asentamientos humanos

2003-2021 (Castillo, 2015).

3.1 Políticas Públicas de Vivien-

da en el Sector Formal

En el Perú, se pueden identicar

los siguientes periodos en las políti-

cas públicas de vivienda en el sector

formal por tipo de políticas: interven-

ciones aisladas 1900-1945, unidades

vecinales y conjuntos habitacionales

1946-1985, crisis de la vivienda 1986-

1992, mercado como solución 1993-

2001, reinstitucionalización del sector

Vivienda 2002-2021 (Calderón, 2015;

Castillo, 2015).

3.1.1 Intervenciones Aisladas

1900-1945

Entre 1911 y 1942, la respuesta de

Estado peruano ante el problema de la

vivienda fue eventual. Se construyeron

quintas, casas obreras y barrios sca-

les esporádicamente, promovidas por

Public housing policies in Peru

391

PAIDEIA XXI

Sociedad de Benecencia Pública de

Lima - SBPL o por el Ministerio de Fo-

mento y Obras Públicas de ese enton-

ces (Córdova, 2007). En ese contexto,

la SBPL edicó Casas para Obreros

sobre viviendas en callejones en el año

1925. Las Casas de Obreros Nº 1, 2,

3 y 4 en Barrios Altos, en el periodo

1928-1934. Y las Casas de Obreros Nº

5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 y 12 en Barrios

Altos, en el periodo 1934-1935. Ade-

más de Barrios Obreros en el periodo

1933-1940 (Calderón, 2015).

Sólo a partir de 1945, el Estado pe-

ruano asume una política pública de

vivienda coherente e innovadora (Cór-

dova, 2007), gracias al aporte acadé-

mico y político del entonces Diputado

Fernando Belaúnde Terry (Huapaya,

2014). Por un lado, difundió por medio

de su revista El Arquitecto Peruano,

los ideales modernos de una nueva

arquitectura y urbanismo; y desde su

posición como diputado de Lima, en el

gobierno de José Bustamante y Rivero

(1945-1948), promovió iniciativas le-

gales en pro de la planicación urbana

y de la vivienda en el país (Haymes &

Peláez, 2017).

3.1.2 Unidades Vecinales y Con-

juntos Habitacionales 1946-1985

En 1946, se crearon la ONPU y la

CNV a n de promover la planicación

urbana de los centros poblados y la

construcción de viviendas en el país,

respectivamente.

En 1949, la CNV impulsó la cons-

trucción de las “unidades vecinales”

(Belaúnde, 1945), como la Unidad Ve-

cinal N° 3 con sus 1115 viviendas para

obreros, que nació de la necesidad de

descongestionar el centro de Lima, ya

para entonces tugurizado, y de cons-

truir complejos habitacionales que

brindaran una variada tipología de

viviendas, además de servicios comu-

nales que garantizaran su indepen-

dencia del resto de la ciudad. Otras

Unidades Vecinales se construyeron

después, entre 1952 y 1954, como

Matute, Mirones y Rímac (Haymes &

Peláez, 2017).

Las unidades vecinales fueron loca-

lizadas en suburbios cercanos a áreas

industriales y no en áreas centrales.

Fueron puntos en medio de zonas

agrícolas y la habilitación de infraes-

tructura urbana aumentó el valor de

las tierras para urbanización. Algunas

dieron lugar a la formación de barria-

das en la periferia (Sánchez-León &

Calderón, 1980).

Otros proyectos de vivienda pro-

movidos por la CNV en Lima fueron

los Agrupamientos Angamos, Mirao-

res (1948-1950), Risso (1953-1954),

Alexander (1951), San Eugenio (1953)

o Barboncito (1953-1954). A dife-

rencia de las unidades vecinales, los

agrupamientos no estaban destinados

a la clase obrera, sino a una población

con mayores recursos económicos.

Diferían también en la escala, porque

estos agrupamientos eran de 90 a 140

viviendas. Además, carecían de co-

mercio o equipamiento, por lo que no

estaban pensados para ser fragmen-

tos autónomos en su funcionamiento,

sino para integrarse al tejido urbano

adyacente (Haymes & Peláez, 2017).

En 1963, se creó la JNV que asu-

mió y consolidó las funciones de la

CNV y del INVI, para encargarse de

dar solución a los problemas de vi-

Castillo-García

392

PAIDEIA XXI

vienda. Durante el primer gobierno de

Fernando Belaunde Terry (1963-1968)

se priorizó, como política pública de

vivienda, la construcción de conjuntos

habitacionales para la clase media del

país, que fueron concebidos como zo-

nas residenciales autosucientes, con

grandes extensiones de áreas verdes,

comercios, locales de culto y colegios.

En 1966, se inauguró en Lima la

primera etapa del Conjunto Residen-

cial San Felipe, que nalmente llegó a

tener 1600 departamentos. En 1967,

se inauguró el Conjunto Residencial

Santa Cruz con 490 departamentos.

Ambas construidas por la JNV. Y en

1968, se inauguró el Conjunto Resi-

dencial Palomino con 1675 viviendas,

promovido y construido por la Bene-

cencia Pública de Lima. La JNV com-

plementó las antiguas unidades veci-

nales que habían quedado incomple-

tas, terminó las unidades populares

de interés social - UPIS del gobierno de

Manuel Prado Ugarteche (1956-1962),

y realizó una serie de conjuntos habi-

tacionales en varias ciudades del país

(Córdova, 2007).

En 1967, comenzó a gestarse en

Lima el Proyecto Experimental de Vi-

vienda – PREVI. Fue iniciado en el pri-

mer gobierno de Fernando Belaunde

Terry (1963-1968) y terminado en el

gobierno militar de Juan Velasco Alva-

rado (1968-1975) y de Francisco Mo-

rales Bermúdez (1975-1980). Convocó

a un concurso internacional de arqui-

tectura para la construcción de un

barrio de 500 viviendas, a n de dise-

ñar prototipos de vivienda y sistemas

constructivos para viviendas de bajo

costo, con criterios de racionalización,

modulación, tipicación y crecimiento

progresivo (Haymes & Peláez, 2017).

En esa época, se conaba en la in-

dustrialización pesada, como se cons-

tató en algunas propuestas, pero otras

propuestas del PREVI optaron por la

racionalización constructiva y la fabri-

cación seriada de pequeños elemen-

tos, lejos de los grandes prefabricados

tridimensionales (Lucas et al, 2012).

Entre 1968 y 1980, el gobier-

no militar de Juan Velasco Alvarado

(1968-1975) y de Francisco Morales

Bermúdez (1975-1980), además de su

atención a los pueblos jóvenes, ejecu-

tó en Lima programas de casas termi-

nadas (6281 unidades), departamen-

tos (2181 unidades), núcleos básicos

(2037 unidades), y lotes con servicios

(5746 unidades). También dejó esta-

blecido el FONAVI (1979), inspirado en

la legislación mejicana, conformado

por un porcentaje de los sueldos y sa-

larios, aportado por los trabajadores,

los empleadores y el Estado, con nes

de vivienda (Córdova, 2007).

En el segundo gobierno de Fernan-

do Belaunde Terry (1980-1985), la po-

lítica pública de vivienda se vio favo-

recida por los recursos del FONAVI, el

sistema de hipoteca social, y la crea-

ción de ENACE y del BANMAT. Con

esos instrumentos se retomó la orien-

tación hacia la construcción de vivien-

das terminadas para la clase media.

Así, se construyen en Lima conjuntos

habitacionales como las Torres de San

Borja (2405 unidades); las Torres de

Limatambo (2316 unidades), Ciudad

Satélite Santa Rosa (4056 unidades),

Los Precursores (720 unidades), Ju-

lio C. Tello (600 unidades) y Marbella

Public housing policies in Peru

393

PAIDEIA XXI

(300 unidades), entre otros. La cons-

trucción de estos y otros programas

menores signicó 18870 viviendas

en casas y departamentos (Córdova,

2007; Haymes & Peláez, 2017).

No obstante que estos programas

de conjuntos habitacionales fueron

muy exitosos, sólo el 1.8 % de los as-

pirantes fueron satisfechos. Sin em-

bargo, la inversión realizada a través

de ENACE en departamentos y casas,

durante el período 1980-1985, signi-

có el uso del 75% de los recursos eco-

nómicos del FONAVI. Otros pequeños

porcentajes del FONAVI tuvieron otros

destinos: INADUR, ININVI, SENCICO,

etc. (Córdova, 2007).

3.1.3 Crisis de la Vivienda 1986-

1992

Después del descalabro económico

y social de nales de los años 80, la

importancia de atender la necesidad

de vivienda por parte del Estado Pe-

ruano terminó reducida a su mínima

expresión, ante problemas mayores

como el alza geométrica de precios,

el terrorismo, los deseos de migrar al

extranjero, el narcotráco y la corrup-

ción o los magros niveles de servicio

en salud y educación, por citar algu-

nos de los mayores problemas que do-

minaron la época (Seminario & Ruiz,

2008).

A ello, se suma el ajuste estructural

de la economía nacional (“fujishock”)

ocurrido en agosto de 1990, que neu-

tralizó las posibilidades de las familias

y del Estado para atender las necesi-

dades de vivienda en el país de los es-

tratos sociales de menores recursos.

3.1.4 Mercado como Solución

1993-2001 (Calderón, 2015)

A raíz del autogolpe de Estado de

Alberto Fujimori Fujimori en 1992,

en el periodo 1993-2001 se produjo el

abandono de la idea de intervención

directa del Estado en programas de

vivienda construida y/o programas de

acceso al suelo. En cambio, se priori-

zó el apoyo de los asentamientos in-

formales en la titulación de la propie-

dad informal (1996), y en programas

de servicios básicos y créditos para la

autoconstrucción de vivienda a través

del Banco de Materiales - BANMAT.

Se abandonó el sistema mutual y

cualquier otro esquema nanciero vin-

culado a la vivienda, salvo el BANMAT.

La no regulación urbana trajo como

consecuencia el aumento de la ciu-

dad informal y de los asentamientos

ilegales; una mayor presión social por

recursos para la consolidación barrial,

y el surgimiento de una clase media

emergente.

La reacción de los agentes fue una

reducida inversión inmobiliaria y la

Cámara Peruana de la Construcción

- CAPECO demandó subsidios, lo que

generó la creación del Fondo MIVI-

VIENDA (1998). Y se empezó a gene-

rar una presión de la clase media por

la devolución de las contribuciones

al FONAVI a los aportantes, pues se

había convertido en un Impuesto Ex-

traordinario de Solidaridad - IES con

la Ley N° 26969 (1998).

3.1.5 Reinstitucionalización del

Sector Vivienda 2002-2021 (Calde-

rón, 2015)

Con la creación del Ministerio de

Vivienda, Construcción y Saneamien-

to (MVCS) en el 2001, a partir del

2002 se produjo la reinstitucionaliza-

Castillo-García

394

PAIDEIA XXI

ción del Sector Vivienda, que se había

perdido en 1992 por la incorporación

del Ministerio de Vivienda al Sector

Transportes y Comunicaciones, con

el tetra Ministerio de Transportes, Co-

municaciones, Vivienda y Construc-

ción (MTCVC).

Para ello, en el 2002 se adoptó en

el Perú el modelo chileno ABC (ahorro,

bono, crédito) de política pública de

vivienda, con subsidio a la demanda,

con subsidios a la oferta (banca pri-

vada / constructores), con la empresa

privada como ejecutora de programas

de vivienda, y con el Estado como faci-

litador de la inversión privada (Calde-

rón, 2015).

Así, el Plan Nacional de Vivienda -

Vivienda para Todos: Lineamientos de

Política 2003-2007 y el Plan Nacional

de Vivienda - Vivienda para Todos: Li-

neamientos de Política 2006-2015 re-

servaron para el Estado un rol promo-

tor y facilitador de la iniciativa priva-

da, a la que se le entregó la ejecución

de la política habitacional en el país.

Esto representó un relativo éxito

en los estratos medios altos y medios,

con una continuidad privada basada

en el sistema hipotecario, lo que gene-

ró un boom de la construcción entre

los años 2003 y 2017. Asimismo, se

decidió la liquidación del BANMAT, y

se estableció una política de provisión

de servicios (Calderón, 2015).

A partir del 2002, se creó el Progra-

ma Techo Propio (R.M. N° 054-2002-VI-

VIENDA), a n de promover el acceso

de los sectores populares a viviendas

de interés social, en 3 modalidades:

vivienda nueva, construcción en sitio

propio, y mejoramiento de vivienda.

Mientras la primera construía nuevas

viviendas, las dos últimas se dirigían

a pobladores de asentamientos preca-

rios (Calderón, 2020).

Sin embargo, el boom inmobiliario

en el Perú 2003-2013, aplaudido por

el sector empresarial, al amparo del

relajamiento normativo del Estado en

cuanto a la reducción de los condicio-

namientos de dimensiones mínimas,

habitabilidad, ambientales y de se-

guridad física, ha traído como conse-

cuencia, la construcción de viviendas

de interés social que constituyen ver-

daderos tugurios por origen (Castillo,

2015).

En el 2010, se aprobó por referén-

dum la Ley de Devolución de Dinero

del FONAVI a los Trabajadores Apor-

tantes Nº 29625, que establece que “se

devuelva a todos los trabajadores que

contribuyen al FONAVI, el total actua-

lizado de sus aportes que fueron des-

contados de sus remuneraciones. Asi-

mismo, que se abone a favor de cada

trabajador beneciario; los aportes de

sus respectivos empleadores, el Esta-

do y otros en la proporción que les co-

rresponda debidamente actualizados”.

3.2 Políticas Públicas de Vivien-

da en el Sector Informal

En el Perú, se han utilizado varias

acepciones para referirse a los hoy de-

nominados asentamientos humanos,

según una secuencia histórica. La

modicación de dichas acepciones ha

tenido relación con las formas legales,

así como con las intenciones políticas

de los gobernantes (Castro & Riofrío

1996).

En este contexto, se pueden iden-

ticar los siguientes periodos en las

Public housing policies in Peru

395

PAIDEIA XXI

políticas públicas de vivienda en el

sector informal por tipo de políticas

entre los años 1946 y el 2021: apoyo a

barrios marginales o barriadas 1948-

1968, apoyo a pueblos jóvenes 1969-

1980, apoyo a asentamientos huma-

nos marginales 1981-1989, apoyo a

asentamientos informales 1990-2002,

y apoyo a asentamientos humanos

2003-2021 (Castillo, 2015).

3.2.1 Apoyo a Barrios Margina-

les o Barriadas 1948-1968

En 1945, se produjo la primera

ocupación de terrenos, por parte de

emigrantes andinos en la zona de Pi-

ñonate, en la ciudad de Lima. Entre

1945 y 1948, se produjeron sucesivas

invasiones en las tierras que colindan

con la actual Avenida Perú. En 1948,

se produce el golpe de Estado al Presi-

dente José Luis Bustamante y Rivero

por el General Manuel Odría, quien en

1950, creó en dicha zona el Distrito

Obrero Industrial 27 de Octubre, que

en 1962 cambió de nombre por el de

San Martín de Porres, en homenaje a

la canonización del Beato Martín de

Porras (Degregori et al., 1986).

En 1961, mediante la Ley N° 13517

se declaró “de necesidad y utilidad pú-

blicas e interés social la remodelación

saneamiento y legalización de los ba-

rrios marginales o barriadas existen-

tes en las áreas urbanas y suburba-

nas del territorio nacional”.

Se consideraba barrio marginal

o barriada a “la zona de terrenos de

propiedad scal, municipal, comunal

o privada que se encuentre dentro de

los límites de los centros poblados

capitales de circunscripción político

administrativa, o en sus respectivas

áreas suburbanas o aledañas, en las

que por invasión y al margen de las

disposiciones legales sobre propiedad,

con autorización municipal o sin ella,

sobre lotes distribuidos sin planes de

trazado ocialmente aprobados, se

hayan constituido agrupamientos de

viviendas de cualquier estructura ,

careciendo dicha zona en conjunto de

uno a más de los siguientes servicios:

agua potable, desagüe, alumbrado,

veredas, vías de tránsito vehicular,

etc.” (Artículo 4° de Ley N° 13517).

En este periodo 1948-1968, por

inuencia de la sociología norteame-

ricana, que predominó hasta la déca-

da de los años 60 del siglo XX en la

sociología peruana, la mayoría de tra-

bajos de sociología urbana en el Perú

se caracterizaron por el estudio de los

barrios marginales o barriadas con un

enfoque estructural - funcionalista,

haciendo énfasis en los aspectos cul-

turales, en la localización geográca

y en las características sociales de la

población; y considerando a la margi-

nalidad urbana de las barriadas como

una expresión de localización geográ-

ca periférica en la ciudad de una po-

blación con bajos niveles sociocultu-

rales (Rochabrún, 1998).

Asimismo, en la década de 1960 la

teoría de la modernización asumiría

que los barrios marginales o barriadas

eran expresión de una transición de

la sociedad tradicional a la moderna.

Sin embargo, a mediados de la década

de los 60, desde la teoría de la domi-

nación y dependencia, surgida desde

Latinoamérica, los sociólogos asumie-

ron que si bien el “centro dominaba a

la periferia”, no había una correlación

Castillo-García

396

PAIDEIA XXI

precisa entre trabajadores informales

y asentamientos precarios (Calderón,

2005).

En este contexto, en el periodo

1948-1968 la CNV se encargó del re-

conocimiento legal y de la titulación

individual, y se le autorizó a crear

Urbanizaciones Populares de Interés

Social - UPIS, en terrenos que el Es-

tado debía proporcionar; es decir, ur-

banizaciones con servicios, destinadas

a sustituir a los barrios marginales o

barriadas, que en adelante no debían

darse más (Córdova, 2007).

3.2.2 Apoyo a Pueblos Jóvenes

1969-1979

En 1969, con el Decreto Ley N°

17532 el gobierno militar de Velasco

Alvarado creó el Organismo Nacional

de Desarrollo de los Pueblos Jóvenes

- ONDPJ, de modo que las Barriadas

pierden esa denominación peyorativa,

y pasan a denominarse Pueblos Jóve-

nes, que implica un proceso de creci-

miento y posibilidades de desarrollo.

Y al Ministerio de Vivienda y Cons-

trucción - MVC, creado mediante el

Decreto Ley Nº 17528, se le encargó

entre sus atribuciones el fomento y

mejoramiento de las condiciones de

vivienda de la población, la remodela-

ción y planicación urbana, los estu-

dios de la construcción en el país, y el

impulso de los programas de promo-

ción comunal.

En este periodo 1969-1979, por

inuencia del materialismo histórico

aplicado al estudio de la ciudad en la

década de los años 70 del siglo XX en

la sociología peruana, la mayoría de

trabajos de sociología urbana en el

Perú se caracterizaron por el estudio

de los pueblos jóvenes con un enfoque

estructural - marxista, considerando

a la marginalidad urbana de los pue-

blos jóvenes como una manifestación

del proceso de reproducción de la

mano de obra en una sociedad capita-

lista subdesarrollada (Castells, 1975;

1974).

En este contexto, en el periodo

1969-1979 se apoyó la planicación

urbana, el saneamiento físico - le-

gal de predios, la autoconstrucción

de viviendas, la dotación de servicios

básicos e infraestructura urbana, y

la participación social en los pueblos

jóvenes.

Los pueblos jóvenes se considera-

ron dentro de la política pública de

vivienda, y como parte de estrategias

de desarrollo y de movilización social.

Además, había la necesidad de evitar

cierta anarquía en la ocupación del

suelo, lo que determinó el inicio de

una política pública más sistemática

en la formación de pueblos jóvenes, la

cual se originó en 1971 con la forma-

ción de Villa El Salvador, lo que tenía

antecedentes en la formación de San

Martín de Porres en 1948 (Collier,

1978). Si bien Villa El Salvador (1971)

y Huáscar (1976) lograron atraer a

importante cantidad de familias, no

lograron su objetivo central de evitar

la ocupación indiscriminada de suelo

(Castro & Riofrío, 1996).

3.2.3 Apoyo a Asentamientos Hu-

manos Marginales 1980-1989

En 1980, se creó el Banco de Ma-

teriales - BANMAT, mediante la Ley N°

23220, “con la nalidad de contribuir

en la solución de los problemas habi-

tacionales a través de la edicación

Public housing policies in Peru

397

PAIDEIA XXI

y mejoramiento de viviendas básicas

mediante el sistema de apoyo, con

créditos destinados a la provisión de

materiales de construcción”.

En 1981, se aprobó como Ley Or-

gánica de Municipalidades, el Decreto

Legislativo N° 051 (que después fue

reemplazado por la Ley N° 23853 de

1984), que establecía que los asenta-

mientos humanos municipales son los

promovidos por las Municipalidades;

y que los asentamientos humanos

marginales son los promovidos por los

propios pobladores.

En este periodo 1980-1989, conti-

nuó la inuencia del materialismo his-

tórico aplicado al estudio de la ciudad

en la década de los años 80 del siglo

XX en la sociología peruana, por lo

que una parte relevante de trabajos de

sociología urbana en el Perú se carac-

terizaron por el estudio de los asen-

tamientos humanos marginales con el

enfoque estructural - marxista, man-

teniendo la posición que la margina-

lidad urbana de éstos era una mani-

festación del proceso de reproducción

de la mano de obra en una sociedad

capitalista subdesarrollada (Castells,

1975, 1974).

En este contexto, en el periodo

1980-1989 se ejecutaron programas

de núcleos básicos y programas de lo-

tes con servicios, y se buscó impulsar

la autoconstrucción de viviendas en

los asentamientos humanos margina-

les mediante préstamos en materiales

de construcción, cuya adquisición al

por mayor, los abarataba sustancial-

mente. Los recursos del BANMAT al

principio fueron proporcionados por

el Estado, pero a partir de 1982 fue-

ron aportados por el 10 % del FONAVI

(Córdova, 2007).

3.2.4 Apoyo a Asentamientos In-

formales 1990-2002

En 1996, la Ley de Promoción de

Acceso a la Propiedad Formal, aproba-

da por el Decreto Legislativo Nº 803,

declaró “de interés nacional la promo-

ción del acceso a la propiedad formal

y su inscripción registral, con el n de

garantizar los derechos de los ciuda-

danos a la propiedad y al ejercicio de

la iniciativa privada en una economía

social de mercado”.

Este Decreto Legislativo N° 803 re-

guló la reorganización administrativa

y los procesos para la formalización

de la propiedad y la adjudicación de

tierras del Estado con nes de vivien-

da; despojó a las Municipalidades

Distritales de su función de titulación

de predios; y creó la Co misión de For-

malización de la Propiedad Informal

- COFOPRI, como organismo rector

máximo encargado de diseñar y ejecu-

tar de manera integral, comprehensi-

va y rápida un programa de formaliza-

ción de la propiedad (Calderón, 2019).

En 1998, la Ley de Extinción

de Deudas de Electricación y de

Sustitución de la Contribución al

FONAVI por el Impuesto Extraor-

dinario de Solidaridad Nº 26969,

sustituyó la Contribución al FONAVI

por el Impuesto Extraordinario de So-

lidaridad - IES. Y estableció que los in-

gresos provenientes de la recaudación

del IES se iban a destinar preferente-

mente a proyectos y a la ejecución de

obras de infraestructura de electrica-

ción y de saneamiento, y a los progra-

mas a cargo del BANMAT.

Castillo-García

398

PAIDEIA XXI

En este periodo 1990-2002, por in-

uencia del neoliberalismo aplicado

al estudio de la ciudad en los años 90

del siglo XX en la sociología peruana,

una parte importante de trabajos de

sociología urbana en el Perú se carac-

terizaron por el estudio de los asen-

tamientos humanos marginales con

un enfoque neoliberal, considerando

que éstos no constituyen una expre-

sión de “marginalidad urbana” por ser

sectores representativos de sociedad

peruana en cuanto a magnitud; sino

una expresión de “informalidad urba-

na” porque fueron construidos al mar-

gen de las normas legales (De Soto et

al, 1986).

Todo ello generó que en el Perú, en

los años 90, a los asentamientos hu-

manos marginales se les pasara a de-

nominar asentamientos informales.

En este contexto, en el periodo

1990-2002 se apoyó a los asenta-

mientos informales con programas

de saneamiento físico - legal y titu-

lación de predios informales, a tra-

vés de la Comisión de Formalización

de la Propiedad Informal - COFOPRI;

con programas de infraestructura de

electricación y de saneamiento; y con

programas del BANMAT destinados a

asistir en la autoconstrucción y me-

joramiento de viviendas básicas con

créditos destinados a la provisión de

materiales de construcción.

3.2.5 Apoyo a Asentamientos Hu-

manos 2003-2021

Desde el 2003, la Ley Orgánica de

Municipalidades N° 27972 establece

en su Artículo 9° que el Concejo Muni-

cipal tiene atribuciones para aprobar

el plan de desarrollo de asentamientos

humanos, entre otros planes de desa-

rrollo local.

Y el Artículo 8° de la Ley de Or-

ganización y Funciones del MVCS N°

30156 del 2014 establece entre sus

funciones generales, la de promover,

desarrollar, contribuir y normar los

procesos de construcción progresiva

de vivienda en el ámbito urbano y ru-

ral, de manera coordinada, articulada

y cooperante con los gobiernos regio-

nales y locales.

En este periodo 2003-2021, por in-

uencia del sostenibilismo aplicado al

estudio de la ciudad en las primeras

décadas del siglo XXI en la sociología

peruana, una parte importante de tra-

bajos de sociología urbana en el Perú

se caracterizan por el estudio de los

asentamientos humanos con un en-

foque sostenible, considerando que la

marginalidad urbana de éstos es una

expresión de inequidad social urbana

(Castillo, 2018).

En este contexto, en el periodo

2003-2021 se apoyan procesos de

construcción progresiva de vivienda

en los asentamientos humanos, con

programas de saneamiento físico - le-

gal de predios, a través del Organis-

mo de Formalización de la Propiedad

Informal - COFOPRI; y con programas

de agua potable y alcantarillado, pis-

tas y veredas, y mejoramiento integral

de barrios, a través del MVCS.

4. POLÍTICAS PÚBLICAS DE VI-

VIENDA POR TIPO DE REFOR-

MAS POLÍTICAS Y ECONÓMICAS

Por tipos de reformas políticas y

económicas, se pueden identicar los

siguientes periodos en las políticas

Public housing policies in Peru

399

PAIDEIA XXI

públicas de vivienda en el Perú, entre

1946 y 2021: reformismo desarrollista

1945-1968 (Palacios, 2005), reformis-

mo militar 1968-1980 (Pease & Rome-

ro, 2013), reformismo civil democráti-

co 1980-1992 (Pease & Romero, 2013),

modernización autoritaria 1992-2000

(Arias-Quincot, 1994), y moderniza-

ción democrática 2000-2021 (Castillo,

2015).

4.1 Reformismo Desarrollista

1945-1968

Este periodo de las políticas públi-

cas de vivienda en el Perú se inscribe,

en lo político, en un periodo de refor-

mismo desarrollista (Palacios, 2005);

que abarcó los gobiernos de José Luís

Bustamante y Rivero (1945-1948),

Manuel Odría (1948-1956), Manuel

Prado Ugarteche (1956-1962), Junta

Militar de Gobierno (1962-1963) y Fer-

nando Belaúnde (1963-1968); en los

que no se llegaron a emprender las re-

formas agraria e industrial. Se carac-

terizó por una expansión económica,

el desarrollo de la infraestructura y los

servicios del Estado, y el inicio de la

migración de población andina a Lima

y a las principales ciudades del país,

con un proceso de urbanización en el

país, que generó demandas sociales

que el Estado no pudo atender por el

crecimiento moderado de la economía,

iniciándose un proceso de desborde

popular, que generaría una crisis del

Estado en los años 80 (Matos-Mar,

1984).

Y en lo económico, se inscribe en el

periodo de implantación y desarrollo

del modelo de sustitución de importa-

ciones, que se acentuó a partir de los

años 40 del siglo XX. En este periodo,

el Estado asumió un papel muy acti-

vo en el proceso económico, creando

una serie de empresas públicas en

sectores claves, como transportes, te-

lecomunicaciones, petróleo, gas, side-

rurgia, alimentación y textil, para pro-

teger a la industria nacional frente a

productores extranjeros y de acelerar

la industrialización. Se frenaron las

importaciones con una política protec-

cionista. La industria nacional, al no

competir en los mercados internacio-

nales, tuvo bajos niveles de producti-

vidad y producía únicamente para el

mercado nacional, lo que le impedía

alcanzar economías de escala (Pampi-

llón, 2003: 40).

En el gobierno de José Bustamen-

te y Rivero 1945-1948, el Estado pe-

ruano comenzó a plantear una polí-

tica pública de vivienda coherente e

innovadora, gracias al aporte acadé-

mico y político del entonces Diputado

Fernando Belaúnde Terry (Huapaya,

2014; Haymes & Peláez, 2017). Se

creó la CNV con la Ley N° 10359, la

ONPU y el CNU con la Ley N° 10723;

se empezó el diseño y la construcción

de las Unidades Vecinales; y se pro-

dujeron las primeras ocupaciones de

terrenos, por parte de emigrantes an-

dinos en la ciudad de Lima (Degregori

et al., 1986).

En el gobierno de Manuel Odría

Amoretti 1948-1956, la CNV impulsó

la construcción de las unidades ve-

cinales como la Unidad Vecinal N° 3,

Matute, Mirones y Rímac. Y en 1950,

se creó el Distrito Obrero Industrial

27 de octubre, que en 1962 cambió de

nombre por el de San Martín de Porres

(Degregori et al., 1986).

Castillo-García

400

PAIDEIA XXI

En el gobierno de Manuel Prado

Ugarteche 1956-1962, se introdujeron

programas de vivienda para sectores

medios a través del nanciamiento

vía el Sistema Mutual. Y se abrió una

opción pragmática por el apoyo a las

barriadas, patentizada no sólo en su

reconocimiento legal, sino en el apo-

yo técnico que no fue acompañado

por sustanciales obras en la vivien-

da construida (Calderón & Maquet,

1990).

En el gobierno de la Junta Militar

1962-1963, se declaró la moratoria de

alquileres para evitar el desalojo de los

arrendatarios de tugurios, que habían

dejado de pagar alquileres para lograr

ingresar en la Ley de los Barrios Mar-

ginales N° 13517; y se intentó sentar

las bases de algunas reformas sociales

como la reforma agraria (Friz-Burga,

2020).

En el gobierno de Fernando Be-

launde Terry 1963-1968, se creó la

JNV con la Ley N° 14390; se priorizó

como política pública de vivienda la

construcción de conjuntos habitacio-

nales para la clase media del país,

como San Felipe, Santa Cruz, Palomi-

no, entre otros. Y se inició el Proyec-

to Experimental de Vivienda - PREVI

para la construcción de un barrio de

500 viviendas, a n de diseñar proto-

tipos de vivienda y sistemas construc-

tivos para viviendas de bajo costo, con

criterios de racionalización, modula-

ción, tipicación y crecimiento progre-

sivo (Haymes & Peláez, 2017; Lucas et

al., 2012).

4.2 Reformismo Militar 1968-

1980

Este periodo de las políticas pú-

blicas de vivienda en el Perú se ins-

cribe, en lo político, en un periodo de

reformismo militar (Pease & Romero,

2013), del autodenominado Gobierno

Revolucionario de las Fuerzas Arma-

das, que abarcó los gobiernos de Juan

Velasco Alvarado (1968-1975) y de

Francisco Morales Bermúdez (1975-

1980); en cuya primera fase se em-

prendieron radicales reformas sociales

y económicas, como la expropiación

de los complejos agroindustriales de

capital extranjero, de las grandes ha-

ciendas latifundistas y de los medios

de comunicación social; la imposición

de controles de precios de productos

de consumo básico y del sector servi-

cios; una reforma agraria y una refor-

ma educativa, la creación de la comu-

nidad industrial y la propiedad social;

y la nacionalización de una serie de

recursos naturales. Y en cuya segun-

da fase, a partir de 1975, se empezó

el desmontaje de las reformas sociales

y económicas, y se convocaron a elec-

ciones generales para 1980 (Pease &

Romero, 2013).

Y en lo económico, se inscribe en el

periodo de estancamiento del modelo

de sustitución de importaciones, que

duró hasta nalizada la década de los

años 80 del siglo pasado, en los cuales

se sufrió un largo período de protec-

cionismo y autosuciencia, cuando el

Estado intervino para comprar empre-

sas, otorgar subsidios, controlar mer-

cados y fortalecer poderes oligopólicos

y monopólicos. En la década de los

años 70, aumentaron las importacio-

nes debido a la subida de los precios

del petróleo; en cambio, las exporta-

ciones y el ahorro extranjero captado

Public housing policies in Peru

401

PAIDEIA XXI

disminuyeron por la crisis que esta-

ban atravesando los países desarrolla-

dos. Para continuar creciendo, el país

decidió endeudarse fuertemente, en

vez de frenar su crecimiento aplicando

políticas restrictivas o de ajuste que

hubiesen reducido la necesidad de

ahorro extranjero. (Pampillón, 2003:

40).

En el gobierno de Juan Velasco

Alvarado 1968-1975, se creó el MVC

con el Decreto Ley Nº 17528, se creó el

Organismo Nacional de Desarrollo de

los Pueblos Jóvenes con el Decreto Ley

N° 17532, se incluyeron a los pueblos

jóvenes dentro de la política pública

de vivienda, se apoyó el saneamiento

físico - legal de predios, la autocons-

trucción de viviendas, la dotación de

servicios básicos e infraestructura en

los pueblos jóvenes. Y se aprobó la Ley

de Inquilinato, con el Decreto Ley Nº

21938, para evitar la especulación con

los alquileres (Córdova, 2007). Lo que

debilitó el alquiler como forma de ac-

ceso a la vivienda de los sectores po-

pulares urbanos y el arrendamiento

quedó asociado a la vivienda tuguriza-

da de las áreas centrales de nuestras

ciudades (Friz-Burga, 2020).

En el gobierno de Francisco Morales

Bermúdez 1975-1980, se terminaron

de ejecutar programas de casas termi-

nadas, departamentos, núcleos bási-

cos, y lotes con servicios; y se creó el

FONAVI en el Banco de la Vivienda del

Perú, con el Decreto Ley N° 22591, un

valioso instrumento para nanciar pro-

gramas de vivienda, conformado por

un porcentaje de los sueldos y salarios,

aportado por los trabajadores, los em-

pleadores y el Estado (Córdova, 2007).

4.3 Reformismo Civil Democráti-

co 1980-1992

Este periodo de las políticas pú-

blicas de vivienda en el Perú se ins-

cribe, en lo político, en un periodo de

reformismo civil democrático (Pease

& Romero, 2013), que abarcó los go-

biernos de Fernando Belaúnde Terry

(1980-1985), Alan García Pérez (1985-

1990); y el inicio del gobierno de Al-

berto Fujimori Fujimori (1990-1992);

que signicó la recuperación de la de-

mocracia representativa y la vigencia

de la Constitución de 1979, el inicio y

agravamiento de la lucha armada de

grupos terroristas contra el Estado, y

nalmente la ruptura del orden cons-

titucional con el denominado autogol-

pe de Fujimori en el año 1992 (Pease

& Romero, 2013).

Y en lo económico, se inscribe en

el periodo de agotamiento del modelo

de sustitución de importaciones que

signicó escasez de intercambios co-

merciales, crisis de la deuda externa,

grave recesión económica, inación,

hiperinación y desempleo; y pérdida

del bienestar de la población (Pampi-

llón, 2003: 41).

En el gobierno de Fernando Be-

launde Terry 1980-1985, se creó el

ININVI con el Decreto Legislativo N°

145, para ejecutar investigaciones

vinculadas con la problemática de la

vivienda, a n de promover el abarata-

miento, calidad y los tipos de produc-

tos más adecuados a nuestra realidad;

se creó ENACE con el Decreto Legisla-

tivo N° 149, para proyectar, ejecutar

y adjudicar programas de habilitación

urbana y construcción de vivienda; y

se creó el BANMAT para apoyar la au-

Castillo-García

402

PAIDEIA XXI

toconstrucción de viviendas. Además,

se retomó la construcción de conjun-

tos habitacionales para la clase media,

como las Torres de San Borja, Torres

de Limatambo, Ciudad Satélite Santa

Rosa, Los Precursores, Julio C. Tello y

Marbella en Lima (Córdova, 2007; Ha-

ymes & Peláez, 2017).

En el gobierno de Alan García Pérez

1985-1990, se replanteó la política de

vivienda del gobierno anterior, se pre-

tendió atender a los sectores sociales

de menores recursos y proporcionar

vivienda para los más pobres. En ese

sentido, se ejecutaron programas de

núcleos básicos y de lotes con servi-

cios, y se buscó impulsar la autocons-

trucción de viviendas en los asenta-

mientos humanos mediante présta-

mos en materiales de construcción a

través del BANMAT (Córdova, 2007).

Lamentablemente todo ello colapsó

ante el gran fracaso de la política eco-

nómica de este gobierno a partir de

1988.

En el gobierno de Alberto Fujimori

Fujimori 1990-1992, el MVC convocó

en 1991 a un Concurso Nacional de

Ideas: Planteamiento de Soluciones a

la Problemática Habitacional, en los

temas de: políticas de vivienda, pro-

puestas normativas, y diseños de vi-

viendas. El autor fue uno de los gana-

dores del referido Concurso Nacional:

Planteamiento de Soluciones a la Pro-

blemática Habitacional, en el tema de

Políticas de Vivienda, con el trabajo:

“Reexiones, Criterios, Consideracio-

nes y Acciones para una Política Na-

cional de Vivienda”. ININVI, Ministerio

de Vivienda y Construcción, 1991.

Dicha propuesta ganadora en el

tema de políticas de vivienda de dicho

Concurso, planteó la diferenciación de

la política de vivienda por estratos so-

ciales, por tamaño de ciudades y por

regiones naturales; la promoción de la

inversión privada en vivienda nueva,

al margen de la Ley de Inquilinato; y

la promoción de la inversión privada

en renovación urbana, entre otros

planteamientos (Castillo & Mendoza,

1991). Esto generó meses después, la

Ley de Promoción de la Inversión Pri-

vada en Acciones de Renovación Urba-

na y la Ley de Promoción a la Inversión

Privada en Predios para Arrendamien-

to, aprobadas por los Decretos Legis-

lativos N° 696 y 709, respectivamente,

entre otras normas.

4.4 Modernización Autoritaria

1992-2000

Este periodo de las políticas públi-

cas de vivienda en el Perú se inscribe,

en lo político, en un periodo de moder-

nización autoritaria (Arias, 1994) que

abarcó la segunda parte del gobierno

de Alberto Fujimori Fujimori (1992-

2000); y que signicó el inicio del pro-

ceso de liberalización de la economía,

pero también la ruptura del orden

constitucional en 1992, la imposición

y vigencia de la Constitución de 1993,

un proceso de centralización del poder

político en el Gobierno Central, y un

desequilibrio en los poderes del Esta-

do.

Y en lo económico, se inscribe en

el periodo de implantación y desarrollo

del modelo de libre mercado o neolibe-

ral, que signicó la puesta en marcha,

desde los años 90 del siglo XX, de una

serie de reformas estructurales para la

apertura de las economías a la compe-

Public housing policies in Peru

403

PAIDEIA XXI

tencia internacional. Estas reformas

incluyeron estabilidad macroeconómi-

ca, apertura al comercio exterior con

una mayor orientación de las econo-

mías a la exportación, reducción del

intervencionismo estatal y del nivel de

gasto público, programas de privatiza-

ción, rebajas arancelarias, control de

la emisión de dinero, mejora en la -

nanciación exterior, conquista de mer-

cados externos y reforma de mercados

laboral y nanciero. Y se sustituyeron

los instrumentos de intervención eco-

nómica que utilizaban los gobiernos

(reglamentaciones, subsidios y mono-

polios estatales) por marcos regulato-

rios para garantizar el funcionamiento

del mercado (Pampillón, 2003: 41).

En el gobierno de Alberto Fuji-

mori Fujimori 1992-2000, se creó el

MTCVC con el Decreto Ley N° 25491;

se produjo el abandono de la interven-

ción directa del Estado en programas

de vivienda construida; se sustituyó

inconsultamente la contribución al

FONAVI por el IES, que se destinó a

obras de infraestructura de electri-

cación y de saneamiento; se apoyó

desde 1996 la titulación de los asenta-

mientos informales, los programas de

servicios básicos, y los créditos para

la autoconstrucción de vivienda a tra-

vés del BANMAT (Calderón, 2015). Y

se creó en 1998 el Fondo MIVIVIENDA

con la Ley N° 26912, para promover

el acceso a la vivienda y contribuir al

nanciamiento de la vivienda social.

4.5 Modernización Democrática

2000-2021

Este periodo de las políticas públi-

cas de vivienda en el Perú se inscribe,

en lo político, en un periodo de mo-

dernización democrática, que abarcó

los gobiernos de Valentín Panigua Co-

razao (2000-2001), Alejandro Toledo

Manrique (2001-2006), Alan García

Pérez (2006-2011), Ollanta Humala

Tasso (2011-2015), Pedro Pablo Ku-

czynski Godard (2016-2017), Martín

Vizcarra Cornejo (2018-2020) y Fran-

cisco Sagasti Hochhausler (2020-

2021); signicó un proceso de demo-

cratización del poder a través de elec-

ciones; un proceso de descentraliza-

ción político - administrativa del país a

partir de la creación de los Gobiernos

Regionales, y del fortalecimiento de los

Gobiernos Locales; y el mantenimien-

to del equilibrio entre los poderes del

Estado.

Y en lo económico, también se ins-

cribe en el periodo de complementa-

ción del modelo de libre mercado con

equidad social (2006-2019), que signi-

caba el mantenimiento del crecimien-

to económico, con cierta inclusión so-

cial y distribución relativa de riqueza;

estabilidad de precios y sostenibilidad

scal; la autonomía del Banco Central

de Reserva; una política scal respon-

sable para asegurar nanciamiento

de programas sociales; y el nancia-

miento de la inversión privada local y

nacional. Y en el periodo de crisis de

modelo de libre mercado (2020-2021),

ante la aparición de la pandemia del

coronavirus, que reveló la desigualdad

social y el agotamiento de este modelo.

En el gobierno de Valentín Pania-

gua Corazao 2000-2001, se mantuvo

al Subsector Vivienda y Construcción

en el MTCVC. En el gobierno de Ale-

jandro Toledo Manrique 2001-2006,

se creó el MVCS con la Ley N° 27779;

Castillo-García

404

PAIDEIA XXI

se creó el Programa Techo Propio; se

adoptó en el 2002 el modelo ABC de

política pública de vivienda, con sub-

sidios a la demanda y a la oferta, con

la empresa privada como ejecutora de

programas de vivienda, y con el Esta-

do como facilitador de la inversión pri-

vada (Calderón, 2015).

En el gobierno de Alan García Pérez

2006-2011, se aprobó por referéndum

la Ley de Devolución de Dinero del FO-

NAVI a los Trabajadores Aportantes Nº

29625. En el gobierno de Ollanta Hu-

mala Tasso 2011-2015, se formuló a

través del MVCS, una propuesta preli-

minar de un Plan Nacional de Vivien-

da 2016-2025: Un Hogar, Una Vivien-

da, pero no fue aprobado.

En el gobierno de Pedro Pablo Ku-

czynski Godard 2016-2018, y en el

gobierno de Martín Vizcarra Cornejo

2018-2020, se elaboró a través del

MVCS, una propuesta de Plan Nacio-

nal de Vivienda 2018-2030, pero tam-

poco fue aprobado.

En el gobierno de Francisco Sagas-

ti Hochhausler 2020-2021, el MVCS

está trabajando una actualización y/o

reformulación de diversos planes sec-

toriales, normas e instrumentos técni-

cos de desarrollo urbano y de vivienda,

que se espera que sean socializados,

consultados, debatidos, y nalmente

aprobados.

En suma, en los gobiernos de este

periodo de modernización democráti-

ca, se continuó y se continúa con el

modelo ABC de política pública de

vivienda, en el sector formal. Y en el

sector informal, se apoyaron y apoyan

los procesos de construcción progre-

siva de vivienda en los asentamientos

humanos, con programas de sanea-

miento físico - legal de predios a tra-

vés de COFOPRI; y con programas de

agua potable y alcantarillado, pistas

y veredas, y mejoramiento integral de

barrios a través del MVCS.

En este contexto, a continuación

se plantean los siguientes aportes

para una política pública de vivienda

y para un Plan Nacional de Vivienda

2021-2030.

5. HACIA UNA POLÍTICA PÚBLICA

DE VIVIENDA EN EL PERÚ 2021-

2030

En el Perú, el “Plan Nacional de Vi-

vienda - Vivienda para Todos: Linea-

mientos de Política 2003-2007” fue

aprobado por el Decreto Supremo Nº

006-2003-VIVIENDA, y ya reconocía

como patrones existentes de ocupa-

ción del suelo residencial, la invasión,

la formalización y la urbanización

progresiva. Y el “Plan Nacional de Vi-

vienda - Vivienda para Todos: Linea-

mientos de Política 2006-2015” fue

aprobado por el Decreto Supremo N°

005-2006-VIVIENDA, y aún vigente.

Estos planes constituyeron instru-

mentos de la política nacional de vi-

vienda para el corto y mediano plazo,

que orientaron las acciones del Sector

y de los diversos agentes e instancias

de la sociedad civil y del Estado que

participan en el desarrollo del Sector

Vivienda. Luego, han habido avances

de un Plan Nacional de Vivienda 2016-

2025: Un Hogar, Una Vivienda, y de

un Plan Nacional de Vivienda 2018-

2030, pero no fueron aprobados.

En este contexto, en general se

requiere el diseño, implementación,

Public housing policies in Peru

405

PAIDEIA XXI

seguimiento y evaluación de una “po-

lítica pública de desarrollo urbano

sostenible y de vivienda 2021-2030”;

y especícamente, es necesario la

formulación e implementación de un

“Plan Nacional de Vivienda Sostenible

2021-2030 – PLANVIS”.

5.1 Cambios de Paradigmas Rela-

cionados con la Vivienda

En la segunda década del siglo

XXI, y en el contexto de un escenario

de pandemia y de post pandemia es

necesario replantear algunos paradig-

mas vinculados con la vivienda: (Cas-

tillo, 2020)

a. La Vivienda y la Ciudad

La vivienda es una edicación

que tiene por nalidad dar habitación

y cobijo al ser humano. Según la Real

Academia de la Lengua - RAE (2021),

“es un lugar cerrado y cubierto cons-

truido para ser habitado por perso-

nas”.

El problema de la vivienda no es

un problema de recursos inexistentes

sino del buen uso de los existentes.

Existe un problema de vivienda cuan-

do los recursos disponibles para la vi-

vienda no son invertidos en programas

de vivienda o cuando los mismos no

están produciendo una recuperación

razonable (Turner, 1969). La palabra

vivienda debería emplearse más en su

acepción de proceso que como unidad

de habitación. Los verdaderos valores

son aquellos basados en las relaciones

entre los elementos que intervienen en

la vivienda: los actores, sus activida-

des y sus logros (Turner, 1977).

Empero, es importante hacer más

y mejores viviendas, pero más impor-

tante es hacer mejores ciudades, más

humanas, más saludables, más inclu-

sivas, en las cuales la vivienda cum-

ple un rol fundamental. La vivienda

debería formar parte de un proyecto

integral de desarrollo urbano y territo-

rial. El problema a resolver no es úni-

camente el de proporcionar vivienda

y servicios básicos a las poblaciones

urbanas y periurbanas. El problema

tiene otra escala, es el de hacer ciudad

en los nuevos espacios urbanos - re-

gionales (Castells, 1974).

b. La Vivienda como parte del De-

sarrollo Urbano Sostenible

La vivienda ha sido y es consi-

derada un elemento importante del

desarrollo físico de las ciudades, pero

en el futuro tiene que ser parte del pa-

radigma emergente del desarrollo ur-

bano sostenible. El “desarrollo urba-

no sostenible” debería ser entendido

como un proceso de cambio integral,

multisectorial y positivo en los centros

urbanos que involucra 9 componentes

básicos: complementariedad urbano

- territorial, competitividad urbana,

funcionalidad urbana, calidad urba-

nística y paisajística, sustentabilidad

ambiental, gestión de riesgos de de-

sastres, equidad social urbana, iden-

tidad cultural, y gobernanza urbana

(Castillo, 2018; MVCS - PNC, 2015;

Sofeska, 2016).

Y en este contexto, la “equidad so-

cial urbana” es el componente del de-

sarrollo urbano sostenible que está

vinculado con el acceso al suelo y los

programas de vivienda, con la dotación

y mejoramiento de los servicios bási-

cos, y con la regeneración urbana de

áreas deterioradas de la ciudad para

estratos sociales de menores re

cursos.

Castillo-García

406

PAIDEIA XXI

c. La Vivienda como Derecho Hu-

mano

El derecho a la vivienda es reco-

nocido universalmente como elemento

integrante del dere cho humano a un

nivel de vida adecuado. En el Perú, la

Constitución de 1979 establecía que

“es derecho de la familia contar con

una vivienda decorosa”. Sin embargo,

no se señala así en la Constitución Po-

lítica del Perú de 1993 (Seminario &

Ruiz, 2008).

Por tanto, se requiere aprobar una

reforma constitucional en el Perú para

restituir el “derecho humano a una vi-

vienda digna” (Castillo, 2020). Asimis-

mo, el derecho a la vivienda debería es-

tar inscrito en el “derecho a la ciudad”;

es decir, el derecho de los habitantes

urbanos a construir, participar, deci-

dir y crear la ciudad (Lefebvre, 1967).

d. La Vivienda como Problema y

como Política Pública

En la mayoría de países lati-

noamericanos, y no sólo en el Perú,

existe el “problema de la vivienda”. Se

caracteriza por una gran demanda,

insucientes recursos nancieros y

una escasa capacidad de pago de las

familias. Empero, además de una de-

manda social, requiere una “política

pública de vivienda” para atenderla

sistemática y progresivamente.

En el año 1984, el problema de la

vivienda en el Perú se resumía, con

frecuencia, en el décit cuantitativo

de 1 millón de viviendas. Además, la

mitad de la población del Perú vivía en

condiciones de hacinamiento, y más

de 2 millones de viviendas no conta-

ban con servicio de agua potable, por

lo que ya era un problema emergente

generador de mayores problemas so-

ciales (Graña-Miró Quesada, 1984).

Para el año 2000, se estimaba que

el décit habitacional en el Perú as-

cendía a 1 millón y 233 mil viviendas,

del cual un 26% era décit cuantita-

tivo o viviendas que faltan; y un 74%

era décit cualitativo o viviendas in-

adecuadas (Quispe et al., 2005). Y en

el año 2020, el Ministerio de Vivienda,

Construcción y Saneamiento del Perú

- MVCS precisó que el décit habita-

cional en el país es de 1 millón y 600

mil viviendas; del cual un 36% es dé-

cit cuantitativo; y un 64% es décit

cualitativo (MVCS, 2020).

5.2 Política Pública de Desarrollo

Urbano Sostenible y Vivienda

En el Perú se requiere de una po-

lítica pública de desarrollo urbano

sostenible y vivienda, 2021-2030, que

demandará un nuevo marco norma-

tivo especíco, recursos humanos y

económicos; y de la formulación e im-

plementación de planes nacionales,

regionales y locales de desarrollo ur-

bano sostenible y de vivienda (Castillo,

2018).

a. Marco Normativo

En este contexto, se hace ne-

cesario la formulación, aprobación y

aplicación de las siguientes leyes ge-

nerales sobre ordenamiento territo-

rial, desarrollo urbano y edicación en

el Perú: (Castillo, 2018)

• Ley General de Ordenamiento

Territorial Sostenible, para re-

gular y promover el ordenamien-

to territorial, en el marco de un

proceso de desarrollo sostenible

en el país, y establecer un régi-

men jurídico e institucional que

Public housing policies in Peru

407

PAIDEIA XXI

armonice y ordene las políticas e

instrumentos que inciden en la

gestión del territorio. Y donde se

esclarezcan los roles de la PCM,

el CEPLAN y el MINAM en este

tema.

• Ley General de Desarrollo Urba-

no Sostenible, a n de regular

y promover el desarrollo de los

centros poblados como un siste-

ma urbano sostenible en el terri-

torio nacional, donde se rearme

el rol fundamental del MVCS, a

reconvertirse en Ministerio de

Desarrollo Urbano Sostenible -

MINDEUS.

• Ley General de Suelos, a n de

dotar al Estado de mayores fa-

cultades para un mejor mane-

jo, control y utilización de los

terrenos eriazos públicos; y de

una mejor capacidad negocia-

dora con los propietarios priva-

dos para denir una habilitación

programada de los terrenos pri-

vados, de acuerdo a los planes

urbanos vigentes.

• Ley General de Edicación Sos-

tenible, para regular la edica-

ción sostenible en el país, y per-

mitir que el Reglamento Nacional

de Edicaciones - RNE y el Códi-

go Técnico de Construcción Sos-

tenible - CTCS tengan un marco

normativo unicado.

b. Planes Nacionales

Asimismo, se hace necesario la

formulación, aprobación e implemen-

tación progresiva de los siguientes pla-

nes nacionales de desarrollo, ordena-

miento territorial, desarrollo urbano, y

de vivienda en el país: (Castillo, 2018)

• Plan Nacional de Desarrollo Sos-

tenible 2021-2050 - PLANDES,

de conformidad con la Agenda

2030 para el Desarrollo Sosteni-

ble y con el Plan Estratégico de

Desarrollo Nacional que señala

el Decreto Legislativo N° 1088;

considerando los 8 componentes

básicos del desarrollo sostenible

como estructura básica (pro-

moción de valores y derechos

humanos, competitividad eco-

nómica, equidad social, respeto

a diversidad cultural y étnica,

funcionalidad territorial, sus-

tentabilidad ambiental, gestión

de riesgos de desastres, y gober-

nanza democrática), con una vi-

sión estratégica de largo plazo al

año 2050 (Castillo, 2018).

• Plan Nacional de Ordenamiento

Territorial Sostenible 2021-2050

- PLANOTS, de conformidad con

la Agenda 2030 para el Desarro-

llo Sostenible, que incluye varios

objetivos relacionados con el te-

rritorio; con la Política de Estado

N° 34 del Acuerdo Nacional: Or-

denamiento y Gestión Territorial;

con el Plan Integral de Recons-

trucción con Cambios - PIRCC

para la rehabilitación, reposi-

ción, reconstrucción y construc-

ción de la infraestructura de uso

público; y con el Plan Nacional

de Infraestructura para la Com-

petitividad - PNIC 2019-2040.

• Plan Nacional de Desarrollo Ur-

bano Sostenible 2021-2050 -

PLANDEUS, de conformidad con

la Agenda 2030 para el Desa-

rrollo Sostenible, incluyendo el

Castillo-García

408

PAIDEIA XXI

objetivo 11: Ciudades y Comuni-

dades Sostenibles; con la Nueva

Agenda Urbana para el Desarro-

llo Urbano Sostenible y la Vivien-

da - NAU; y con el Plan Integral

de Reconstrucción con Cambios

- PIRCC.

• Plan Nacional de Vivienda Soste-

nible 2021-2030 - PLANVIS, en

la medida en que se requiere de

nuevos enfoques, políticas, pro-

puestas e instrumentos técnicos

para un plan nacional de vivien-

da, considerando los aportes que

se plantean a continuación.

c. Plan Nacional de Vivienda Sos-

tenible 2021-2030 - PLANVIS

En el Perú se requiere de la for-

mulación, aprobación e implementa-

ción de un Plan Nacional de Vivienda

Sostenible 2021-2030 - PLANVIS, con

políticas y programas de vivienda di-

ferenciados por estratos sociales: me-

dios, medios bajos y bajos. Por tama-

ños de ciudad: metrópolis, ciudades

intermedias y menores. Y por regiones

naturales: costa, sierra y selva (Casti-

llo & Mendoza, 1991; Castillo, 2020).

c.1 Por Estratos Sociales

Los estratos sociales altos

y medios altos no deben constituir

prioridad del PLANVIS, ya que ellos

pueden solucionar su problema de vi-

vienda en el mercado. Más aún, no es

admisible que con recursos del Esta-

do se les dé oportunidad a los estratos

medios altos de procurarse una se-

gunda vivienda con nes de alquiler y

especulación inmobiliaria, solo porque

dichos estratos sociales tienen capaci-

dad de pago y dinamizan la industria

de la construcción en el país.

Para los estratos sociales medios se

deberían reforzar y ampliar los Progra-

mas Mivivienda, con terrenos priva-

dos, simplicación administrativa de

habilitación y edicación, incremento

del Bono de Buen Pagador, reducción

de la cuota inicial menor de 7%, y eli-

minación del requisito de ahorro pre-

vio (Castillo, 2020).

Y para los estratos sociales bajos

se deberían adoptar las siguientes ac-

ciones relacionadas con la vivienda:

(Castillo, 2020)

• Aplicar la Ley General de Suelos

que se ha planteado, para que el

Estado ejerza un efectivo mane-

jo, control y uso de los terrenos

eriazos públicos, a n de promo-

ver programas de vivienda para

los estratos sociales bajos; de

acuerdo a las previsiones de los

planes urbanos vigentes o nue-

vos.

• Formular e implementar Planes

Municipales de Vivienda, para

las familias de bajos recursos, de

acuerdo al Artículo 79° de la Ley

Orgánica de Municipalidades N°

27972, y al Decreto Supremo N°

014-2020-VIVIENDA que aprue-

ba el Reglamento de los Progra-

mas Municipales de Vivienda.

• Formular e implementar Pla-

nes Regionales de Vivienda, de

acuerdo al Artículo 58° de la Ley

Orgánica de Gobiernos Regiona-

les N° 27867, y al Artículo 7° de

la Ley de Organización y Funcio-

nes del MVCS N° 30156.

• Formular e implementar Planes

de Desarrollo de Asentamientos

Humanos, a cargo de las Munici-

Public housing policies in Peru

409

PAIDEIA XXI

palidades, con apoyo económico

de los Gobiernos Regionales res-

pectivos, de acuerdo al Artículo

9° de la Ley Orgánica de Muni-

cipalidades N° 27972, y al Artí-

culo 58° de la Ley Orgánica de

Gobiernos Regionales N° 27867.

• Reforzar y ampliar los Progra-

mas Techo Propio, con terrenos

públicos, simplicación admi-

nistrativa de habilitación y edi-

cación, incremento del bono

de buen pagador, reducción de

la cuota inicial menor de 7%, y

eliminación del requisito de aho-

rro previo, pero garantizando

dimensionamientos mínimos ne-

cesarios.

• Ampliar los programas de sa-

neamiento físico - legal de asen-

tamientos humanos, a través de

COFOPRI y de las Municipalida-

des.

• Ampliar los programas de agua

potable y alcantarillado, los pro-

gramas de pistas y veredas, y

los programas de mejoramiento

integral de barrios, a través del

MVCS.

c.2 Por Tamaños de Ciudad

La política pública de vivien-

da y los programas de vivienda se de-

berían diferenciar por tamaños de ciu-

dad, de la siguiente manera (Castillo &

Mendoza, 1991; Castillo, 2018):

• En las metrópolis se deben pro-

mover programas masivos de vi-

vienda multifamiliar.

• En las ciudades intermedias se

deberían promover programas

focalizados de vivienda multifa-

miliar y programas focalizados

de vivienda unifamiliar.

• En las ciudades menores se de-

berían promover programas ma-

sivos de vivienda unifamiliar. Y

en las áreas rurales se deberían

promover programas focalizados

de vivienda unifamiliar.

c.3 Por Regiones Naturales

La política pública de vi-

vienda y los programas de vivienda se

deberían diferenciar por las regiones

naturales Costa, Sierra y Selva, con-

siderando (Castillo & Mendoza, 1991;

Castillo, 2018):

• Diseños diferenciados por condi-

ciones climáticas.

• Utilización cultural del espacio

de la vivienda diferenciada por

regiones naturales.

• Uso de materiales de construc-

ción regionales (adobe reforzado,

madera, bambú).

En suma, se concluye que en el

Perú, entre los años 1946 y el 2021,

se pueden identicar cinco grandes

periodos en las políticas públicas de

vivienda por instituciones representa-

tivas: periodo 1946-1963 de la Corpo-

ración Nacional de la Vivienda - CNV;

periodo 1963 - 1969 de la Junta Na-

cional de la Vivienda - JNV; periodo

1969-1979 del Ministerio de Vivienda

y Construcción - MVC; periodo 1979-

1998 del Fondo Nacional de Vivienda

- FONAVI; y periodo 1998-2021 del

Fondo Hipotecario de Promoción de la

Vivienda - Fondo MIVIVIENDA.

Por tipos de política, las políticas

públicas de vivienda en el país se pue-

den identicar los siguientes periodos.

En el sector formal: intervenciones

aisladas 1900-1945, unidades vecina-

Castillo-García

410

PAIDEIA XXI

les y conjuntos habitacionales 1946-

1985, crisis de la vivienda 1986-1992,

mercado como solución 1993-2001,

reinstitucionalización de sector 2002-

2021. Y en el sector informal: apoyo a

barrios marginales o barriadas 1948-

1968, apoyo a pueblos jóvenes 1969-

1979, apoyo a asentamientos huma-

nos marginales 1980-1989, apoyo a

asentamientos informales 1990-2002,

y apoyo a asentamientos humanos

2003-2021.

Y por tipos de reformas políticas y

económicas, se pueden identicar los

siguientes periodos en las políticas

públicas de vivienda en el Perú: refor-

mismo desarrollista 1945-1968, refor-

mismo militar 1968-1980, reformismo

civil democrático 1980-1992, moder-

nización autoritaria 1992-2000, y mo-

dernización democrática 2000-2021.

Asimismo, la vivienda es un ele-

mento importante del desarrollo físi-

co de las ciudades, pero tiene que ser

entendida como parte del “desarrollo

urbano sostenible”, que constituye

un proceso de cambio integral en los

centros urbanos que involucra nueve

componentes: complementariedad ur-

bano - territorial, competitividad ur-

bana, funcionalidad urbana, calidad

urbanística y paisajística, sustenta-

bilidad ambiental, gestión de riesgos

de desastres, equidad social urbana

(vivienda, servicios básicos y regene-

ración urbana), identidad cultural, y

gobernanza urbana.

En la mayoría de los países latinoa-

mericanos la vivienda es un problema,

y no solo en el Perú. Se caracteriza por

una gran demanda, insucientes recur-

sos nancieros y una escasa capacidad

de pago de las familias. Pero también es

una demanda social en el Perú que re-

quiere del diseño, implementación, se-

guimiento y evaluación de una “política

pública de desarrollo urbano sostenible

y vivienda 2021-2030”, que requiere de

un nuevo marco normativo, recursos

humanos y económicos; y la formula-

ción e implementación de planes nacio-

nales, regionales y locales de desarro-

llo urbano sostenible y de vivienda. Así

como de la formulación e implementa-

ción de un “Plan Nacional de Vivienda

Sostenible 2021-2030 – PLANVIS”, con

políticas y programas de vivienda dife-

renciados por estratos sociales: medios,

medios bajos y bajos. Por tamaños de

ciudad: metrópolis, ciudades interme-

dias y menores. Y por regiones natura-

les: costa, sierra y selva.

Public housing policies in Peru

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PAIDEIA XXI

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Received March 7, 2021.

Accepted May 28, 2021.