Se revisa el marco teórico del análisis costo-benecio y sus ventajas y
limitaciones para su utilización en los procesos de toma de decisiones ambientales
y referentes a la adaptación al cambio climático, particularmente en relación
con la valoración económica del ambiente. Asimismo, se discute la relevancia
del criterio económico frente a las consideraciones ambientales y sociales, y se
plantea algunos puntos de vista del autor sobre esta cuestión.
Palabras clave: Análisis costo-benecio, proyectos, valoración económica del
ambiente, cambio climático, política ambiental.
The theoretical framework of cost-benet analysis is reviewed and the pros
and cons of using it for environmental and climate change decision making,
particularly in connection to the economic valuation of the environment.
Also, the weight of economic criteria as opposed to environmental and social
considerations is discussed, providing some author’s views on this issue.
Key words: Cost-benet analysis, projects, economic valuation of the
environment, climate change, environmental policy.
PAIDEIA XXI
Vol. 3, Nº 4, Lima, diciembre 2013, pp. 33-46
Resumen
Abstract
ALCANCES Y LIMITACIONES DEL ANÁLISIS
COSTO BENEFICIO PARA PROYECTOS
AMBIENTALES Y DE CAMBIO CLIMÁTICO
William Postigo De la Motta
William Postigo De la Motta
34
PAIDEIA XXI
INTRODUCCIÓN
El análisis de las decisiones públi-
cas tiene en la economía y el Análisis
Costo Benecio – ACB uno de sus ins-
trumentos principales. Cómo asignar
los escasos recursos públicos a nes
igualmente importantes es una cues-
tión que requiere criterios sistemáticos
y una medida homogénea que permita
efectuar comparaciones entre diversos
tipos de proyectos: de infraestructu-
ra, de servicios básicos, de educación
y salud, y también de los proyectos de
conservación. El ACB posee estas ca-
racterísticas, por lo que resulta un ins-
trumento valioso para la toma de de-
cisiones de política pública en general.
En el caso de los proyectos con bene-
cios ambientales, la aplicación del ACB
tiene en la valoración económica del
ambiente una herramienta esencial e
indispensable, aunque para su correc-
ta utilización hay que considerar sus
limitaciones conceptuales y prácticas.
En este respecto, existe una diver-
sidad de proyectos en los que resulta
difícil la valoración económica de sus
benecios, entre ellos los proyectos de
educación y salud, y también los am-
bientales, entre los cuales se incluye
los proyectos de adaptación al cambio
climático – CC. En el caso de los pro-
yectos ambientales y de CC, la incerti-
dumbre es una característica siempre
presente y ello diculta la valoración
económica de sus benecios y costos,
lo cual se complica por las diculta-
des prácticas propias de la valoración
económica de bienes y servicios del
ambiente, al no tener un mercado en
el cual se pueda identicar un precio.
De otro lado, resulta discutible que la
regla con la cual se evalúen los pro-
yectos públicos sea exclusivamente el
criterio económico, mediante el ACB,
ya que bajo el concepto de desarrollo
sostenible se busca balancear lo eco-
nómico con lo social y lo ambiental, lo
cual implica que estos tres aspectos
deberían tener un peso al menos simi-
lar. Ello hace pertinente preguntarse
cuál debería ser la ponderación de las
consideraciones ambientales con rela-
ción al criterio económico, y también
si las decisiones en materia ambien-
tal deberían guiarse exclusivamente
por el criterio económico, mediante la
aplicación del ACB y la valoración eco-
nómica de los impactos ambientales.
En la primera sección de este ensayo
se analiza el marco teórico del ACB y
sus limitaciones conceptuales para
incluir adecuadamente los aspectos
sociales y ambientales en el concepto
de bienestar social. La segunda sección
analiza las ventajas y limitaciones
del ACB y la valoración económica
en las decisiones ambientales.
Finalmente, la tercera sección analiza
la aplicación del ACB a proyectos
de adaptación al CC, contrastando
la relevancia del criterio económico
versus las consideraciones sociales y
ambientales en las decisiones sobre
este tipo de proyectos.
1. EL MARCO TEÓRICO DEL
ANÁLISIS COSTO BENEFICIO
La idea básica del ACB responde al
sentido común: sólo sería justicable
Alcances y limitaciones del análisis Costo Benecio para proyectos ambientales y de cambio climático
35
PAIDEIA XXI
realizar una inversión cuando los
benecios son mayores que los costos.
Sin embargo, este concepto básico
tiene un sustento algo más sosticado
en la teoría económica neoclásica. En
esta teoría, la asignación de recursos
es óptima (económicamente eciente)
cuando no existe ninguna posibilidad
que alguien se benecie sin reducir
los benecios de otra persona. A éste
se le denomina un Óptimo de Pareto,
por el nombre del economista italiano
que planteó esta idea a inicios del siglo
XX. Si los recursos están asignados de
tal manera que una redistribución de
dicha asignación permite aumentar
los benecios totales, este incremento
podría beneciar a alguien sin afectar a
ninguna otra persona. Es evidente que
si existe la posibilidad de incrementar
los benecios totales no estamos
en un Óptimo de Pareto, vale decir
la asignación de recursos no sería
eciente, porque habría una situación
mejor que no se está logrando, y
esta situación mejor representaría el
optimo económico (de Pareto) o, lo que
es lo mismo, la eciencia económica.
El ACB tiene por objeto determinar
si una inversión especíca que
se desea realizar permite obtener
benecios mayores que los costos
de dicha inversión. Si ello ocurre,
entonces la asignación de recursos
para esa inversión permite contribuir
a la eciencia económica, es decir a
un Óptimo de Pareto. En rigor, dado
que pueden existir diversas opciones
alternativas para el destino de una
inversión, solamente la opción de
mayor benecio neto (benecio menos
costo) es la inversión óptima en el
sentido de Pareto. Por ejemplo, si para
una inversión tenemos varias opciones,
cada una con retornos diferentes
de 10, 20, 30 y 40 dólares y riesgo
igual, la alternativa económicamente
eciente es la que provee un benecio
neto de 40. Las otras opciones también
permiten obtener un benecio neto
positivo, pero si eligiéramos cualquiera
de ellas siempre nos quedaría abierta
la posibilidad de obtener un benecio
neto de 40 y así incrementar el
benecio total de la sociedad, con lo
que alguien podría beneciarse sin que
nadie se perjudique y no estaríamos
en un Óptimo de Pareto.
La regla de benecio-costo se utiliza
comúnmente para la evaluación de
las decisiones de inversión privadas,
en donde cada inversionista desea
asegurar que logra el máximo benecio
de sus inversiones. Sin embargo, la
ciencia económica busca determinar
las condiciones para el logro del
máximo benecio de la sociedad. Éste
se lograría si las decisiones privadas
fuesen congruentes con el logro del
máximo bienestar social, pero ello no
es necesariamente la situación usual.
Para lograr el máximo benecio social,
una condición necesaria es que los
precios de los bienes y servicios en
el mercado reejen la escasez social1
de los recursos empleados para
producirlos, lo cual solo puede ocurrir
de manera espontánea en el mercado
bajo las condiciones restrictivas de la
competencia perfecta. En este marco,
los productos con un mayor contenido
de recursos escasos serán más caros y
William Postigo De la Motta
36
PAIDEIA XXI
los que usan recursos más abundantes
serán más baratos, de tal forma que
los precios regulan las cantidades
que consumirán las personas,
reduciendo el consumo de los bienes
escasos y caros y aumentando el de
los abundantes y baratos. Por el lado
de los productores, estos buscarán
destinar más recursos a la producción
de los bienes más caros y reducirán los
recursos destinados a la producción
de los bienes más baratos, con el
resultado de un equilibrio entre los
consumidores que buscan reducir el
consumo de los bienes más caros y los
productores que buscan producir más
de dichos bienes, mientras que ocurre
lo contrario en el caso de los bienes más
baratos. Esta acción de productores y
consumidores, guiados por los precios,
permite que la sociedad produzca con
eciencia económica para satisfacer
los deseos de los consumidores y que,
de esta manera, se alcance el máximo
bienestar de la sociedad.
En el mundo real, sin embargo,
existen diversas imperfecciones en
los mercados debido a las cuales los
precios de los bienes y servicios no
suelen reejar la escasez social de los
recursos empleados para producirlos.
Entre ellas, la presencia de impuestos
y subsidios diferenciados, las
prácticas monopólicas de diverso tipo
que aplican las empresas, y también
la existencia de externalidades. En
este último caso, el mercado no
puede asignarle un precio a benecios
como la mejora del paisaje y la
biodiversidad, o también a costos como
la contaminación y la degradación
ambiental. El reconocimiento de que
los mercados presentan muchas
imperfecciones llevó en los años 70’
al desarrollo del manual de proyectos
de ONUDI (1978), precisamente con la
nalidad de aportar metodologías que
permitieran “corregir” los precios de
mercado, de tal manera que en el ACB
desde el punto de vista del conjunto
de la sociedad se pudieran utilizar
precios que reejen la verdadera
“escasez” social (precios de cuenta o
precios sociales). Este tipo de análisis
se ha utilizado extensivamente en los
países, e incluso en los organismos
multilaterales como el Banco Mundial
o el BID, para tomar decisiones sobre
proyectos públicos y con el objetivo
de asegurar que dichos proyectos
contribuyan a la maximización del
bienestar social. En el Perú, esta
metodología se utiliza ampliamente
en el Sistema Nacional de Inversión
Pública – SNIP. Sin embargo, este tipo
de enfoque dejó de lado la valoración
económica de las externalidades
ambientales y sólo recién a partir de
los años 90’ se produjo un desarrollo
signicativo de los métodos de
valoración económica del ambiente,
los que ahora permiten aplicar un
ACB más integral.
Sin embargo, existen dos problemas
con el ACB que es pertinente analizar.
Uno primero es el supuesto de que
el bienestar de la sociedad se puede
medir por el ingreso de las personas.
Así, se asume que si una persona
recibe un dólar adicional se encontrará
mejor que sin ese dólar. Este supuesto
implica ignorar que el “bienestar” de las
Alcances y limitaciones del análisis Costo Benecio para proyectos ambientales y de cambio climático
37
PAIDEIA XXI
personas es algo mucho más complejo
como para medirlo de esta manera. A
nivel internacional existe actualmente
un debate interesante sobre los
determinantes de la “felicidad” de las
sociedades, ya que se ha encontrado
que en algunos países con menores
ingresos sus habitantes se sienten
más “felices” que otros donde los
ingresos son mayores2. Lo que se puede
concluir de esta discusión es que para
las personas en general su “bienestar”
no depende exclusivamente de cuánto
dinero tienen o de cuánto pueden
consumir, dado que otros elementos
pueden inuir signicativamente
en su sensación de bienestar. En
algunos casos o situaciones estos
otros elementos podrían ser aún más
importantes que su nivel de ingreso.
Un segundo problema es la con-
centración de la teoría neoclásica en
el tema de la eciencia económica y el
descuido de los problemas de equidad
distributiva. El análisis de eciencia
económica asume que la sociedad está
mejor si el conjunto de sus miembros
incrementa sus ingresos, independien-
temente de cómo se distribuya dicho
incremento entre las personas. En
efecto, si un empresario de altos ingre-
sos invierte en un negocio que le repre-
senta benecios de 1 millón soles, pero
ello ocurre a costa de dejar fuera del
negocio a un grupo de pequeños em-
presarios cuya pérdida es de 600 mil
soles, se asume que la sociedad estará
logrando un Óptimo de Pareto (ecien-
cia económica) porque es posible que
el empresario mejore su bienestar sin
que nadie se perjudique. El supuesto
es que el empresario podría compensar
a los pequeños productores cubriendo
su pérdida y aún tendría un benecio
de 400 mil soles3. Esto implica que
la eciencia económica puede ocurrir
en una sociedad con una distribución
equitativa del ingreso, pero también en
una con alta inequidad. Es decir, la e-
ciencia económica y el Óptimo de Pare-
to no consideran para nada el tema de
la distribución del ingreso. El recono-
cimiento de esta limitación ha llevado
a dos tipos de reacción. En primer lu-
gar, algunos han intentado introducir
ponderaciones a los benecios para
asignarle un mayor peso a los bene-
cios para los pobres y un menor peso
a los benecios para los ricos. Esto
ha sido sujeto a mucha crítica desde
la ortodoxia neoclásica por, supuesta-
mente, introducir abiertamente la sub-
jetividad en un análisis que pretende
ser objetivo, siendo que el objetivo de
distribución podría lograrse por otros
medios4. Sin embargo, no existe ningu-
na razón conceptual y mucho menos
moral o losóca para pretender que
en las decisiones sociales se le otorgue
una mayor ponderación al criterio eco-
nómico que a las consideraciones so-
ciales. En este sentido, la preferencia
por la eciencia económica frente a la
equidad social, implicaría aceptar que
el valor total de los benecios para el
conjunto, independientemente que es-
tos benecien principalmente a los que
ya son ricos, sería más importante que
benecios menores para el conjun-
to pero que se distribuyen de manera
equitativa o que directamente favore-
cen a los más pobres.
William Postigo De la Motta
38
PAIDEIA XXI
En otros casos, se ha asumido que
los proyectos de educación y salud,
debido a los benecios sociales que
generan, constituyen una necesidad
indispensable, por lo que deberían
realizarse de todas maneras. En
adición, se admite que la valoración
económica de los benecios de
proyectos de educación y salud es
difícil y, por tanto, costosa; por lo que,
siendo una necesidad, estos proyectos
ya no deberían ser sujetos al ACB.
En su lugar se propone aplicar el
análisis de efectividad de costo, el cual
consiste en identicar las alternativas
para la realización de un determinado
proyecto y seleccionar la alternativa
de menor costo para realizarlo. Esto
implica aceptar que el ACB no es
indispensable en los proyectos sociales,
por lo que debería reemplazarse con
el análisis denominado de efectividad
de costo, enfoque cuya aplicación
es generalizada en la mayoría de los
sistemas nacionales de inversión
pública.
2. VENTAJAS Y LIMITACIONES DEL
ANÁLISIS COSTO BENEFICIO Y LA
VALORACIÓN ECONÓMICA PARA
LAS DECISIONES AMBIENTALES
Como todo instrumento para
la toma de decisiones el ACB tiene
ventajas y limitaciones, las cuales es
importante reconocer cuando se le
utiliza en decisiones del mundo real.
En los últimos años, y con referencia
a los temas de política ambiental, y
también de adaptación al CC, se está
reconociendo que el ACB puede ser de
gran ayuda para la toma de decisiones.
Este reconocimiento constituye un
avance importante dado que posibilita
utilizar criterios económicos,
razonablemente objetivos, en los
procesos de toma de decisiones sobre
el CC. Sin embargo, un uso sensato
del ACB no debería subestimar o dejar
fuera del análisis sus limitaciones,
junto con sus ventajas, a n de tener
una justa apreciación sobre el peso
que se debe asignar a este instrumento
en los procesos de toma de decisiones.
a. Ventajas
La importancia del ACB para la
toma de decisiones ambientales es
difícil de soslayar. De un lado, la
disminución de la contaminación o de
las emisiones contaminantes involucra
costos económicos que deben ser
cargados al presupuesto público. De
otro lado, la asignación de recursos
para proyectos de conservación o de
cambio climático implica sacricar
dichos recursos para otros nes
igualmente importantes, como los
proyectos sociales de educación y
salud. Dado que los recursos públicos
son limitados, se necesita criterios
para decidir sobre cuánto asignar
a cada sector y, particularmente,
cuánto asignar al sector ambiental. Si
bien el gasto en proyectos ambientales
puede ser muy importante, es claro
que las personas (y las sociedades)
no están dispuestas a comprometer
todos sus recursos disponibles para
atender la problemática ambiental.
En tal sentido, un criterio para
decidir cuánto de recursos asignar
a los proyectos ambientales podría
Alcances y limitaciones del análisis Costo Benecio para proyectos ambientales y de cambio climático
39
PAIDEIA XXI
ser la magnitud de los benecios
netos a obtener en un determinado
proyecto, versus los benecios de
otros proyectos, evaluados mediante
el ACB. Una ventaja de este análisis
es que permite utilizar una medida
única, comparable, para contrastar
los benecios y los costos de proyectos
disímiles. Esta medida es el dinero.
Así se puede descartar los proyectos
con benecios netos negativos y elegir
los de mayor rentabilidad para la
sociedad. De este modo el ACB puede
aportar información muy útil para la
toma de decisiones, aunque de allí
no se desprende que tales decisiones
deban utilizar como consideración
exclusiva el criterio económico.
Una segunda ventaja importante
es que la valoración económica del
ambiente puede resultar muy útil para
hacer comprender a los tomadores
de decisiones, principalmente en
los ministerios de nanzas, que el
ambiente tiene un valor económico
y que, por tanto, destinar gasto
público a proyectos con benecios
ambientales involucra benecios
económicos frecuentemente mayores
que los costos. La esperanza aquí
es que la valoración económica del
ambiente permita realizar el ACB de
proyectos ambientales, los que gracias
a la valoración de los benecios
ambientales obtendrán benecios
netos positivos, de tal forma que los
ministerios de nanzas aceptarán
asignar recursos públicos para dichos
proyectos5. Ciertamente, utilizar
criterios económicos para justicar
medidas de mejora ambiental
puede facilitar la negociación con
los funcionarios de los ministerios
de nanzas. Desafortunadamente,
en muchos casos de proyectos
ambientalmente importantes podría
ocurrir que las consideraciones
económicas resulten desfavorables
para la realización de proyectos
ambientales, o también que la
valoración de los costos ambientales
resulte insuciente para llegar a un
benecio neto negativo que lleve a
impedir la ejecución de proyectos con
grandes impactos ambientales.
Otra ventaja de la valoración
económica ambiental en el ACB es
que, usualmente, en la evaluación de
proyectos públicos no se incluyen los
costos ambientales que estos generan,
de tal forma que, en la práctica,
dichos costos están subestimados.
Es por ello que la inclusión de las
externalidades generadas por los
proyectos de inversión pública, como
puede ser el caso de la deforestación
en la construcción de carreteras, u
otros impactos ambientales, podría
contribuir a que no resulten “viables”
proyectos públicos que ocasionan
grandes impactos ambientales. De allí
que la valoración económica de los
impactos ambientales de los proyectos
y su utilización en el correspondiente
ACB podría ayudar a que se ejecuten
menos proyectos con grandes impactos
ambientales negativos. Sin embargo,
aún con la valoración económica de
sus impactos negativos, nada asegura
que proyectos ambientalmente
impactantes resulten con benecios
netos negativos, de lo cual se
William Postigo De la Motta
40
PAIDEIA XXI
desprende que la sola aplicación del
ACB a los proyectos con impactos
ambientales severos no garantizaría la
sostenibilidad del desarrollo.
Pero independientemente de estas
limitaciones, y aunque no se sostiene
aquí que las decisiones ambientales
deban sustentarse exclusivamente
en el ACB, se considera que dicho
análisis aporta información altamente
relevante para tomar tales decisiones,
por lo que un ACB debería acompañar,
siempre que sea posible, los procesos
de decisión pública.
b. Limitaciones
Como se ha señalado, el ACB
tiene ventajas pero también
limitaciones6. En primer lugar, la
valoración económica de los impactos
ambientales, indispensable para
realizar el ACB, involucra diversas
dicultades prácticas que, en general,
tienden a subestimar los benecios y
costos ambientales. Particularmente,
cuando se trata de valorar la
biodiversidad y sus componentes,
es frecuente que las personas
desconozcan los benecios que éstos
generan, e incluso en muchos casos
ni siquiera reconocen la existencia
de importantes componentes de
dicha biodiversidad o de los servicios
que proveen los ecosistemas. En
esta situación, es evidente que la
valoración económica que le atribuyan
a la biodiversidad y sus componentes
tenderá a ser muy reducida. Sin
embargo, aunque no necesariamente
se disponga de la información
adecuada para realizar la valoración
económica de los benecios del
ambiente, la autoridad pública puede
contar con información suciente
para decidir que la conservación de
dichos benecios es lo sucientemente
importante para asignar los recursos
públicos necesarios para ese n.
Incluso, las mismas personas que
le asignaron un valor reducido al
ambiente podrían estar dispuestas a
apoyar decididamente la realización
del proyecto de conservación. Esto
puede ocurrir porque cuando se trata
del ambiente las personas no están
acostumbradas a tomar sus decisiones
en base a consideraciones de valor
económico, sino más bien concibiendo
la conservación y la calidad ambiental
como una necesidad, de manera
análoga a cómo se consideran la
educación y la salud.
En adición, la identicación de
costos y benecios ambientales de los
proyectos, por ejemplo en los estudios
de impacto ambiental, debido a facto-
res de tiempo y costo suele limitarse
a los impactos más importantes, por
lo que se deja de lado otros impactos
que también tienen un valor económi-
co. De este modo, cuando se traslada
esta información al ACB, los costos y
benecios ambientales tienden a ser
subestimados. Más aún, el debate so-
bre la aplicación del descuento a los
benecios ambientales en el futuro
aún está lejos de concluir. La prácti-
ca del ACB involucra aplicar una tasa
de descuento a los benecios futuros
cuyo efecto práctico es reducir sustan-
cialmente el valor actual de benecios
que se obtienen muy lejos en el tiem-
po. Si bien la aplicación del descuento
Alcances y limitaciones del análisis Costo Benecio para proyectos ambientales y de cambio climático
41
PAIDEIA XXI
es una práctica aceptable cuando se
trata de benecios económicos, es dis-
cutible su utilización cuando se trata
de benecios como vidas humanas sal-
vadas y también en el caso de la con-
servación de ecosistemas. Un ejemplo
aportado por Frederik (2006) señala
que en el caso de un programa de de-
tección trianual de cáncer en mujeres,
se estimó que la esperanza de vida se
incrementaría en 96 días. Al aplicarse
una tasa de descuento de 5%, estos
96 días se convertían en tan sólo 10
días en valor actual. En este caso, es
altamente discutible pretender que las
mujeres cuya vida se extienda en 96
días en el futuro tendrán una satisfac-
ción actual signicativamente menor
por esos días adicionales. De manera
análoga, si un proyecto permite con-
servar para el futuro una supercie de
100 mil hectáreas de un ecosistema
en peligro, sería discutible aplicar la
tasa de descuento del 9% a este bene-
cio, que actualmente se aplica en el
SNIP de Perú, y decir que en 50 años
la supercie conservada sería equiva-
lente a 1345 ha actuales7.
La aplicación del descuento
en proyectos cuyos benecios se
obtienen en un futuro lejano o “a
perpetuidad” ha sido también sujeta a
un debate intenso en donde se discute
el “descuento” de los benecios
para las generaciones futuras por
las generaciones actuales8. En este
contexto, Ackerman y Heinzerling
(2004) cuestionan la aplicación del
ACB y la valoración económica en
decisiones públicas vinculadas con
la vida y la salud humana, por su
esperado impacto desfavorable en
estas variables.
Frente a la idea de muchos
interesados en la conservación, de
que la aplicación del ACB en las
decisiones ambientales contribuiría
a la sostenibilidad, es importante
precisar que no existe evidencia
empírica sobre esta creencia, más
allá de algunos proyectos especícos
en los cuales esto podría ocurrir; pero
no los sucientes para pensar que
esto sea una regla. Ciertamente, ésta
es una cuestión empírica que debería
dilucidarse mediante el estudio de un
número considerable de proyectos, lo
cual es una tarea aún por realizar.
3. RELEVANCIA DEL CRITERIO
ECONÓMICO VERSUS LAS CONSI-
DERACIONES AMBIENTALES EN
LAS DECISIONES SOBRE PROYEC-
TOS Y LA POLÍTICA AMBIENTAL
Cómo tomar decisiones sobre
proyectos con impactos ambientales
signicativos es una cuestión de
relevancia práctica. La valoración
económica de los impactos ambientales
de un proyecto, positivos y negativos,
no resuelve en su totalidad el problema
de las consideraciones ambientales, en
tanto solamente implica transformar
dichas consideraciones en puramente
económicas. Esto es, mantiene el
predominio de las consideraciones
económicas, no obstante que, como
se ha señalado, no existe para ello
un claro sustento conceptual ni
moral. En tal sentido, la idea de que
el criterio económico debiera ser la
William Postigo De la Motta
42
PAIDEIA XXI
consideración denitoria o exclusiva
para las decisiones sobre proyectos
con impactos ambientales es discutible
por varias razones que se analizan a
continuación.
De un lado, la valoración
económica del ambiente tiende a
subestimar los benecios y costos
ambientales debido a los problemas
de información insuciente que
afectan la aplicación de los métodos
de valoración económica. Por ejemplo,
en los estudios de impacto ambiental
se suele enfocar los impactos más
signicativos, mientras que muchos
impactos pequeños quedan fuera del
análisis por falta de información o
porque sería muy costoso emprender
la generación de la información
necesaria. Asimismo, las valoraciones
económicas del ambiente basadas en
estudios de valoración contingente9
tienden a subestimar dicha valoración
debido al desconocimiento por
las personas de los benecios de
la conservación10. En general, los
métodos de valoración económica del
ambiente son útiles pero también
tienen una diversidad de problemas
conceptuales y prácticos.
De otro lado, en el caso de las
medidas de adaptación al CC, un
elemento central para el análisis
económico es la estimación de los
riesgos, lo cual está sujeto a una gran
incertidumbre tanto por problemas de
información como por el mero hecho
de involucrar la predicción del futuro.
En este contexto, la eventualidad
de que ocurran pérdidas humanas
y de las fuentes de sustento de las
personas, podría ser en algunos
casos justicación suciente para
realizar determinadas medidas de
adaptación, sin necesidad de aplicar
el ACB. Por tanto, la idea de que sólo
se justicaría realizar medidas de
mitigación ambiental, o de adaptación
al CC, cuando se demuestre que los
benecios son mayores que los costos
involucrados es muy discutible, y en
cada caso especíco sería conveniente
tener consideraciones adicionales al
puro ACB. En caso contrario existiría
el riesgo de que en algunos proyectos
los benecios de la mitigación
ambiental (o de la adaptación al
CC) fueran menores que los costos
correspondientes, en cuyo caso no
se justicaría realizar las medidas
respectivas. Esto llevaría a acumular
continuamente en el tiempo impactos
ambientales que tenderían a generar
la insostenibilidad del desarrollo y,
además, podría generar riesgos del CC
inaceptables para la sociedad.
En este respecto, es importante
precisar que un óptimo económico
ambiental del tipo Óptimo de Pareto
no garantiza la sostenibilidad
física. En efecto, la sostenibilidad
es un concepto relacionado con la
“capacidad de carga” de un ecosistema,
y esta capacidad de carga puede ser
superada si la valoración económica
del daño ambiental es reducida
debido a diversos factores, entre ellos
ingresos y nivel educativo bajos. Un
ejemplo podría ser La Oroya, ciudad
en la que una parte considerable de
su población pareciera estar dispuesta
a tolerar los extremos niveles
Alcances y limitaciones del análisis Costo Benecio para proyectos ambientales y de cambio climático
43
PAIDEIA XXI
de contaminación que la ubican
como una de las 10 ciudades más
contaminadas del mundo, con tal de
mantener las actividades económicas
vinculadas con la renería de metales
que funciona allí. Por tanto, si la
sostenibilidad es un concepto “físico”,
el denominado “óptimo económico
ambiental” no aseguraría en este caso
que dicha sostenibilidad efectivamente
se logre, por lo que no se debería
conar en decisiones tomadas con un
criterio exclusivamente económico.
Sobre esta cuestión, cabe
considerar que en el Perú la
normativa exige a todos los proyectos
de cierta magnitud, públicos o
privados, elaborar un Estudio de
Impacto Ambiental–EIA donde se
incluyen las medidas de mitigación
y remediación respectivas. Mediante
este instrumento se busca minimizar
los impactos ambientales negativos
y maximizar los positivos; pero
también, las medidas de mitigación
y remediación constituyen una forma
de internalizar los costos económicos
de los impactos ambientales de los
proyectos. No existe en esta normativa,
empero, la consideración de analizar
los costos de las medidas de mitigación
y remediación y su contrastación con
los benecios respectivos; si bien
podría pensarse que dado que los
proyectos públicos tienen por nalidad
generar benecios para la sociedad en
su conjunto, al menos en este caso
debería aplicarse el ACB. Sin embargo,
como se ha señalado antes, un enfoque
de este tipo llevaría inevitablemente a
un desarrollo no sostenible, ya que
cada proyecto público en el que no se
justicara económicamente realizar
las medidas de mitigación ambiental
se sumaría a otros, de manera que la
acumulación de estos proyectos en el
tiempo conduciría inevitablemente a
degradar el patrimonio natural en una
magnitud signicativa.
Por otra parte, resultaría riesgoso
incluir en los sistemas de inversión
pública tipo SNIP el requisito ineludible
de tener un ACB con benecios
netos positivos para los proyectos
de conservación, porque en muchos
casos dichos proyectos no podrían
justicarse bajo el criterio económico,
y siendo una norma legal no sería
posible sustraerse a su cumplimiento.
Si bien para una mayor claridad sobre
esta cuestión es necesario realizar
estudios objetivos que demuestren
los benecios de aplicar el ACB en
los proyectos de conservación, no por
ello deja de ser relevante considerar
la pertinencia de aplicar el análisis
de efectividad de costo en este tipo de
proyectos, e incluso para las medidas
de adaptación al CC, en remplazo del
ACB, tal como es la práctica corriente
en los proyectos sociales de educación
y salud.
Un problema adicional que podría
surgir con la regla de requerir en los
proyectos públicos que los benecios
de las medidas de mitigación sean
mayores que los costos generados por
tales medidas, es que no pasaría mucho
tiempo antes que los inversionistas
privados reclamaran el mismo
tratamiento11. Si esto se concediera,
representaría un debilitamiento serio
William Postigo De la Motta
44
PAIDEIA XXI
de la sostenibilidad, ya que conduciría
inevitablemente a una reducción
sustantiva del patrimonio natural
a medida que se acumularan en el
futuro nuevos proyectos con impactos
no mitigados.
4. CONCLUSIONES
El ACB es una herramienta
importante para la toma de decisiones
de política pública, y ello incluye los
temas ambientales y de adaptación al
cambio climático. Sin embargo, para
viabilizar el ACB es necesario aplicar
la valoración económica del ambiente,
la cual involucra limitaciones
conceptuales y prácticas que se deben
tener muy presentes al momento de
tomar dichas decisiones.
El análisis realizado evidencia que
el ACB presenta limitaciones impor-
tantes cuando se aplica a las decisio-
nes ambientales y referentes al CC,
por lo que sería riesgoso establecer en
los sistemas nacionales de inversión
pública el requisito obligatorio de que
todos los proyectos de conservación o
adaptación al CC cuenten con bene-
cio neto positivo para su aprobación.
Asimismo, es importante considerar
que el desarrollo sostenible implica
balancear los aspectos económicos,
los aspectos sociales y los ambienta-
les, de lo cual se desprende que los
tres aspectos son igualmente impor-
tantes y que no sería conveniente el
predominio de uno de tales aspectos
sobre los otros dos. Como se ha seña-
lado, no existe ninguna razón concep-
tual ni moral o losóca para hacer
prevalecer las consideraciones econó-
micas frente a las ambientales, por lo
que pretender que las decisiones so-
bre el desarrollo sostenible se tomen
con predominio de las consideraciones
económicas, sería tan absurdo como
pretender el predominio de las consi-
deraciones sociales o ambientales. Por
tanto, resulta pertinente abrir un de-
bate sobre la pertinencia de sustituir
la aplicación del ACB en los proyec-
tos de conservación y de adaptación
al CC, por el análisis de efectividad de
costo, de manera análoga a lo ya acep-
tado para los proyectos sociales.
Alcances y limitaciones del análisis Costo Benecio para proyectos ambientales y de cambio climático
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PAIDEIA XXI
NOTAS
1 La escasez social es un concepto que se
usa en la teoría económica para referirse
a la escasez en el mercado de los bienes y
recursos económicos, de tal manera que
los más escasos son los más caros y los
más abundantes son los más baratos.
2 Ver: Easterlin et al (2010) y Graham (s/f)
3 Increiblemente, para validar la existencia
del “óptimo social” no es necesario
vericar que dicha compensación se
produzca realmente
4 Ver Contreras (2004) pp. 20-24
5 El argumento también puede aplicarse
en sentido contrario, ya que la valoración
económica de los costos ambientales
podría llevar a desestimar proyectos con
elevados costos de este tipo.
6 Sunstein (2004) presenta una interesante
discusión a este respecto
7 Aún con la tasa de descuento del 4% que
se ha empezado a aplicar a proyectos de
bosques en el SNIP, 100 mil ha de bosques
en 50 años equivaldrían a sólo 14,071 ha
ahora.
8 Ver Frederick, Loewenstein & O’Donoghue
(2002) para una revisión del tema.
9 Sobre el Método de Valoración Contingente
ver Azqueta (1994)
10 El valor económico se mide por la
disposición a pagar de las personas por
consumir un bien o servicio. Si ni siquiera
se conoce la existencia de determinados
componentes de la biodiversidad, es
evidente que la disposición a pagar por
algo que no se conoce sería nula
11 Aún si se aplicara este concepto en los
proyectos públicos, en los proyectos
privados no sería pertinente dado que
los benecios son privados y los costos
sí serían públicos. De allí que en los
proyectos privados sería pertinente exigir
a los inversionistas que no afecten el
patrimonio público para obtener sus
benecios privados.
William Postigo De la Motta
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PAIDEIA XXI
BIBLIOGRAFÍA
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Olin Law & Economics Working Paper N° 227. The Law School, The University
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